Num Estado social moderno, as prestações não contributivas desempenham uma função indispensável. Elas existem para responder a situações em que os mecanismos contributivos não chegam, são insuficientes ou simplesmente não abrangem pessoas e agregados familiares em situação de maior vulnerabilidade.

Em Portugal, no âmbito do subsistema de solidariedade integrado no sistema de proteção social de cidadania, estas prestações têm como finalidade assegurar um nível mínimo de proteção aos cidadãos em situações de insuficiência económica, designadamente nos casos de velhice, invalidez, desemprego, viuvez, orfandade ou parentalidade.

Trata-se, por isso, de um pilar central da função redistributiva do Estado e de um instrumento essencial de combate à pobreza.

É neste contexto que o Governo apresenta a criação da Prestação Social Única (PSU), como sendo uma prestação pecuniária mensal de natureza não contributiva, “destinada a assegurar uma resposta integrada às situações de insuficiência económica”.

Segundo os seus autores, a proposta procura substituir um “quadro fragmentado, composto por múltiplas prestações com regras distintas”, por um regime único, mais simples, coerente e transparente, assente numa condição de recursos comum, numa fórmula de cálculo unificada e num reforço da articulação entre proteção social, emprego, acompanhamento e fiscalização.

O Governo apresenta assim esta prestação como resposta à dispersão normativa, à opacidade do sistema e às chamadas “armadilhas de pobreza”, assumindo como objetivos a simplificação, a racionalização, a valorização do trabalho e a promoção da autonomia.

Refira-se que a necessidade de reforma deste sistema não é nova. Há muito que se reconhece a complexidade excessiva das prestações sociais não contributivas, a sobreposição de regimes e as dificuldades de controlo e de focalização dos apoios.

Já em 2013 defendi que a simplificação do quadro legal associado às prestações imediatas e diferidas era um elemento essencial para a reforma do sistema de segurança social. A complexidade então existente, marcada pela sobreposição de prestações e pela dificuldade no seu controlo, tornava o sistema, em muitos casos, pouco transparente e potencialmente ineficiente, podendo mesmo favorecer situações em que os apoios não chegavam prioritariamente a quem deles mais necessitava. Nesse contexto, identificava, entre outros, três eixos essenciais de intervenção: a harmonização do conceito de agregado familiar, a uniformização da condição de recursos e o desenvolvimento de uma lógica de prestação única, ligada ao conceito de “rendimento adequado”, no âmbito do sistema de proteção social de cidadania.

Sob este prisma, a atual proposta de criação da PSU pode ser entendida como a concretização, ainda que parcial, de uma linha de reforma há muito identificada. A tentativa de unificação de conceitos, de simplificação de regras e de integração de prestações responde a problemas reais do sistema e merece, por isso, uma apreciação inicial positiva.

Importa, contudo, acrescentar um elemento adicional de enquadramento raramente explicitado com suficiente clareza: a criação da PSU não resulta apenas de uma dinâmica interna de reforma do sistema de proteção social, mas também (ou talvez, principalmente) de compromissos assumidos no plano europeu.

Com efeito, a reforma da arquitetura dos apoios sociais foi inscrita no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), elaborado pelo Governo de António Costa e aprovado no contexto do instrumento europeu de recuperação pós‑pandemia. Trata‑se de um marco associado a financiamento significativo, na ordem dos 500 milhões de euros, cuja liberação depende do cumprimento desta reforma.

Esta dimensão assume hoje particular relevância num contexto político em evolução. A proposta da PSU desceu à especialidade precisamente para permitir negociação em torno de aspetos sensíveis do seu desenho, incluindo as condições de acesso por parte de imigrantes, com o PSD a admitir rever prazos atualmente previstos.

Este enquadramento mostra que a reforma não se limita a um exercício técnico de simplificação do sistema, sendo também moldada por condicionantes políticas e compromissos parlamentares que podem influenciar o seu conteúdo final.

O ponto de partida parece muito claro na medida em que existe um problema estrutural identificado há muito e uma oportunidade, ainda que pressionada, para o reformar.

A questão decisiva permanece, contudo, inalterada: saber se o modelo proposto conseguirá ir além da mera gestão da pobreza ou se permitirá contribuir, efetivamente, para a sua superação.

É neste plano que a análise deve centrar-se e onde, apesar dos seus méritos, a proposta continua a suscitar dúvidas relevantes.

A agregação de prestações: utilidade real, mas sobretudo administrativa

A agregação de prestações sociai apresenta vantagens evidentes. Pode reduzir redundâncias, harmonizar procedimentos, simplificar a tramitação dos pedidos, melhorar a verificação das condições de elegibilidade e tornar o sistema mais inteligível para os cidadãos.

Num contexto em que muitos beneficiários desconhecem os apoios existentes ou enfrentam dificuldades em navegar na complexidade administrativa, a simplificação do quadro legal tem valor em si mesma.

A proposta governamental parece responder a essa necessidade ao concentrar num único regime jurídico um conjunto de prestações que atualmente coexistem em diplomas distintos e, em muitos casos, com regras pouco articuladas entre si.

Na realidade, a complexidade do sistema é particularmente visível em áreas como a proteção no desemprego. Não é, por exemplo, evidente para muitos cidadãos quais são os mecanismos de transição entre o subsídio de desemprego, o subsídio social de desemprego, o rendimento social de inserção e, em fases mais avançadas, o acesso a pensões antecipadas.

Por outro lado, as condições em que se perde o direito a uma prestação e se passa a ter direito a outra não se encontram plenamente articuladas, o que introduz opacidade e dificulta na compreensão do sistema.

Situação semelhante ocorre na articulação entre pensões sociais e o Complemento Solidário para Idosos (CSI), cuja coexistência contribui para um modelo fragmentado e de difícil leitura.

Neste contexto, a OCDE tem vindo a sublinhar a necessidade de simplificação do sistema, recomendando expressamente a “simplificação dos benefícios do regime não contributivo de forma a evitar a proliferação de instrumentos com o mesmo objetivo”, propondo ainda a “agregação da pensão social e do CSI, bem como a não inclusão na condição de recurso dos rendimentos dos descendentes”.

Assim, a criação da PSU pode ser entendida como........

© Observador