Pour financer les investissements dans la transition numérique, le numérique et la défense, Emmanuel Macron souhaite que l’UE s’endette en émettant des obligations en euros. Mais la question du remboursement coince.

La semaine dernière, Emmanuel Macron a mis dans le débat une idée qui revient régulièrement dans l’actualité européenne : l’émission « d’eurobonds d’avenir » pour investir dans la transition climatique et numérique, et dans la défense.

Que l’on parle d’eurobonds aujourd’hui ou de « coronabonds » pendant la pandémie, l’idée est la même : eurobonds signifiant « obligations en euro », cela consiste pour l’UE – au travers de la Commission européenne – à émettre une dette sur les marchés au nom des 27 Etats européens.

La semaine dernière, Emmanuel Macron a mis dans le débat une idée qui revient régulièrement dans l’actualité européenne : l’émission « d’eurobonds d’avenir » pour investir dans la transition climatique et numérique, et dans la défense.

Que l’on parle d’eurobonds aujourd’hui ou de « coronabonds » pendant la pandémie, l’idée est la même : eurobonds signifiant « obligations en euro », cela consiste pour l’UE – au travers de la Commission européenne – à émettre une dette sur les marchés au nom des 27 Etats européens.

L’idée n’est pas nouvelle. « L’UE emprunte sur les marchés depuis 1976 », rappelle Jérôme Creel, chercheur à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). Mais les montants étaient jusqu’à récemment assez faibles, et il a fallu la pandémie de Covid-19 pour qu’ils entrent dans une autre dimension : afin de soutenir son économie, l’UE s’est dotée en 2020 d’un plan de relance de 750 milliards d’euros, financé par une dette commune.

Autre changement apporté alors par ce plan : « Il finance, pour moitié, des dons aux Etats membres les plus affectés par la pandémie, moyennant le respect de grandes orientations sur la manière de les dépenser, alors que jusqu’ici la dette commune finançait exclusivement des prêts », détaille Eulalia Rubio, chercheuse senior à l’Institut Jacques Delors.

« Il faut comprendre ce que l’on cherche à faire avec un endettement commun, détaille Clément Beaune, Haut-commissaire à la Stratégie et au Plan, ancien ministre délégué chargé de l’Europe entre 2020 et 2022. Quand l’UE emprunte pour distribuer des prêts, cela permet aux Etats de rembourser à un taux d’intérêt moins élevé, car l’UE emprunte à des taux plus bas que la plupart d’entre eux. »

« Il faut comprendre ce que l’on cherche à faire avec un endettement commun, détaille Clément Beaune, Haut-commissaire à la Stratégie et au Plan, ancien ministre délégué chargé de l’Europe entre 2020 et 2022. Quand l’UE emprunte pour distribuer des prêts, cela permet aux Etats de rembourser à un taux d’intérêt moins élevé, car l’UE emprunte à des taux plus bas que la plupart d’entre eux. »

Si l’émission d’eurobonds peut sembler séduisante à première vue, elle pose une question cruciale : comment rembourser une telle dette ?

Dégager des ressources

Les communes sous pression

Cette obligation revient aux Etats, on vient de le voir, dans le cas où la dette commune sert à leur prêter de l’argent. « Ce n’est pas inintéressant, mais le niveau d’ambition reste limité. Dans ce cas, l’UE se contente d’agir comme un simple guichet de prêt », estime Clément Beaune.

Mais lorsque l’UE emprunte pour faire des dons, comme lors de la pandémie – et comme Macron suggère que l’UE procède de nouveau avec les eurobonds –, il revient alors à la Commission de rembourser (d’abord les intérêts, puis le capital).

Pour ce faire, certaines recettes supplémentaires ont bien été adoptées ces dernières années, comme une taxe sur le plastique non recyclé. Dans le cadre des discussions sur le prochain budget pluriannuel européen – pour la période 2028-2034 – la Commission a également proposé une taxe sur les déchets électriques et électroniques non recyclés, sur le tabac ou les grandes entreprises. Le tout pouvant générer, estime-t-elle, 410 milliards d’euros entre 2028 et 2035. Des sommes conséquentes, mais insuffisantes.

« Il n’y a qu’une solution : mutualiser une partie des ressources nationales pour les mettre en commun au niveau européen », Eulalia Rubio, Institut Jacques Delors

« Il n’y a qu’une solution : mutualiser une partie des ressources nationales pour les mettre en commun au niveau européen », Eulalia Rubio, Institut Jacques Delors

« Pour dégager des montants plus importants, il n’y a qu’une solution, estime Eulalia Rubio : mutualiser une partie des ressources nationales pour les mettre en commun au niveau européen. Les États fédéraux fonctionnent comme cela : sur chaque impôt, une partie revient aux Etats et une partie va au niveau fédéral ». « On ne va pas rendre l’Europe populaire avec des impôts », objecte Clément Beaune, qui imagine plutôt des taxes liées au marché unique : « Une taxe antidumping sur les importations chinoises, sur les petits colis, sur les Gafam. »

« L’échéance du remboursement du plan post-Covid est encore lointaine, puisqu’elle a été fixée en 2058, rappelle Jérôme Creel. Mais, « il semble tout de même difficile de s’endetter à nouveau sans avoir d’ores et déjà trouvé les moyens de rembourser le premier emprunt ». Ce qui déplace le débat sur les eurobonds vers celui sur les impôts européens, qui conditionne le succès de l’éventuelle émission d’eurobonds.

Davantage de solidarité européenne

Si l’UE échoue à lever suffisamment de nouvelles ressources, il existe deux autres options, moins optimales, pour rembourser les eurobonds. La première : « Amputer d’autres postes du budget de l’UE, avance Jérôme Creel. On voit d’ores et déjà cette tension poindre dans les négociations qui ont démarré sur le prochain budget européen. »

Alors que la Commission se vante d’avoir proposé un budget passant de 1,12 % du produit intérieur brut (PIB) européen, à 1,26 %, si l’on retranche les sommes affectées au remboursement des intérêts de la dette post-Covid, le surplus n’est plus que de 0,03 point de pourcentage. Problème : si les investissements d’hier sont financés en amputant notre capacité d’investissement futur, l’intérêt est limité.

Seconde option : rembourser la dette via une hausse des contributions des Etats membres au budget européen. Mais cette solution n’a pas la faveur des capitales. Par ailleurs, ne risque-t-elle pas d’annuler l’effet positif d’un endettement commun ?

« Au-delà des aspects financiers, émettre de la dette en commun présente d’une part l’avantage de créer de la solidarité européenne, relativise Clément Beaune. D’autre part, cela repense l’objet du financement. Dans le secteur de la défense, on pourrait imaginer qu’elle finance des projets de coopération entre industriels européens. Enfin, cela permet d’alimenter les marchés financiers en obligations en euros, donc de renforcer l’attrait pour la monnaie unique, ce qui n’est pas négligeable dans le contexte géopolitique actuel. »

« Au-delà des aspects financiers, émettre de la dette en commun présente d’une part l’avantage de créer de la solidarité européenne, relativise Clément Beaune. D’autre part, cela repense l’objet du financement. Dans le secteur de la défense, on pourrait imaginer qu’elle finance des projets de coopération entre industriels européens. Enfin, cela permet d’alimenter les marchés financiers en obligations en euros, donc de renforcer l’attrait pour la monnaie unique, ce qui n’est pas négligeable dans le contexte géopolitique actuel. »

« La dette européenne est appréciée sur les marchés, mais les investisseurs reprochent le caractère temporaire des émissions, qui réduit la capacité de revendre cette dette, donc la liquidité du marché », abonde Eulalia Rubio. Un argument mis en avant par Emmanuel Macron lui-même : « Les marchés [financiers, NDLR] demandent des actifs sûrs et liquides, ils demandent de la dette européenne. On n’est pas capable de leur en donner parce qu’il n’y en a pas. Pas assez en tout cas », a insisté le chef de l’Etat.

« On manque de dette européenne parce qu’on ne s’entend pas sur le partage des risques, ni sur les programmes à financer », Jérôme Creel, OFCE

« On manque de dette européenne parce qu’on ne s’entend pas sur le partage des risques, ni sur les programmes à financer », Jérôme Creel, OFCE

« Il faut revenir à la racine du problème. On manque de dette européenne parce qu’on ne s’entend pas sur le partage des risques, ni sur les programmes communs à financer », estime Jérôme Creel de l’OFCE. Ce sont les deux questions fondamentales que les eurobonds posent à l’UE. Sur le degré d’intégration budgétaire souhaité par les Vingt-Sept, c’est peu dire que les visions divergent. Or émettre une dette commune nécessite l’approbation de l’ensemble des Etats européens.

L’UE a également du mal à dégager des consensus sur des chantiers communs. « Sur les enjeux climatiques, le consensus s’est érodé, décrit par exemple Eulalia Rubio. Le très fort soutien au Pacte vert, il y a sept ans, a totalement disparu. » Pour l’instant, malgré le vœu du président français, les préalables à l’émission d’une nouvelle dette commune ne semblent donc pas réunis.

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