Kamu maliyesinde gerçek riskler her zaman bütçe tablolarında görünmez. Borçlar kimi zaman bilanço dışında birikir, yükümlülükler farklı kurumların hesaplarına dağıtılır ve maliyetler geleceğe ertelenir. Bu nedenle bir ülkenin mali durumunu değerlendirirken yalnızca bütçe açığına veya resmi borç stokuna bakmak yeterli değildir. Asıl mesele, devlet adına üstlenilen yükümlülüklerin ne kadarının kamuoyunun görebildiği, denetleyebildiği ve sorgulayabildiği alanlarda yer aldığıdır. Türkiye’de son yıllarda büyüyen bütçe dışı mali yapı, kamu maliyesinin görünmeyen yüzünü ve geleceğe devredilen riskleri yeniden gündeme taşımaktadır.

Ne var ki son yıllarda Türkiye’de kamu maliyesi giderek daha parçalı, daha karmaşık ve daha zor izlenebilir bir yapıya dönüşmektedir. Kamu bankaları, KİT’ler, bütçe dışı fonlar, Hazine garantileri, Kamu-Özel İş Birliği (KÖİ) projeleri ve Türkiye Varlık Fonu (TVF) üzerinden yürütülen işlemler nedeniyle kamu maliyesinin önemli bir bölümü merkezi yönetim bütçesinin dışına taşmaktadır. Ortaya çıkan tablo yalnızca mali bir mesele değildir; aynı zamanda şeffaflık, hesap verebilirlik ve demokratik denetim sorunudur. Bugün artık yalnızca bütçe açığını değil, devletin giderek büyüyen gölge bilançosunu da konuşmak zorundayız.

BÜTÇENİN ÖTESİNDEKİ MALİ GERÇEKLİK: Görünen Bütçe İle Gerçek Mali Risk Arasındaki Makas

2025 yılı sonunda AB tanımlı genel yönetim borç stoku 15 trilyon 14 milyar TL’ye, kamu net borç stoku ise 8 trilyon 564 milyar TL’ye ulaşmıştır. Buna rağmen resmi göstergeler, kamu borç stokunun millî gelire oranının hâlen birçok gelişmiş ülkeye kıyasla daha düşük seviyelerde bulunduğunu göstermektedir.

Öte yandan Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nın yayımladığı 2026 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Gerçekleşmeleri ve Beklentiler Raporu, bütçe dengelerinde bozulmanın sürdüğüne işaret etmektedir. Rapora göre yıl sonunda 18.9 trilyon lira öngörülen giderler yıl sonunda 19.6 trilyon liraya, 16.2 trilyon lira olarak tahmin edilen gelirlerin ise 2026 yıl sonunda 17.1 trilyon lira gerçekleşmesi öngörülüyor. Böylece merkezi yönetim bütçe açığının 2 trilyon 508 milyar TL’ye ulaşması beklenirken, faiz giderlerinin 2 trilyon 824 milyar TL seviyesine çıkacağı tahmin edilmektedir. 

İlk bakışta bu tablo, kamu maliyesinin yönetilebilir sınırlar içinde kaldığı izlenimini yaratabilir. Ancak kamu maliyesinde asıl mesele borç stokunun büyüklüğünden çok, mali yükümlülüklerin ne kadarının görünür olduğudur. Çünkü merkezi yönetim bütçesi, devlet adına üstlenilen tüm mali riskleri yansıtan kapsamlı bir bilanço değildir. Kamu bankalarının üstlendiği görevler, KİT’lerin finansman yükleri, Hazine garantileri, KÖİ projelerinden kaynaklanan taahhütler ve bütçe dışı fonlar dikkate alındığında karşımıza çok daha geniş bir mali tablo çıkmaktadır.

Başka bir ifadeyle, bugün kamu maliyesinde görünen bütçe açığı ile kamu kesiminin üstlendiği toplam mali risk arasında giderek büyüyen bir makas bulunmaktadır. Resmî rakamlar bütçenin görünen yüzünü ortaya koyarken, mali sistemin görünmeyen tarafında önemli büyüklükte yükümlülükler birikmektedir.

İşte bu alan, literatürde giderek daha fazla tartışılan “gölge kamu maliyesi”nin sınırlarını oluşturmaktadır. Mali risklerin önemli bir bölümünün bütçe dışında şekillenmesi, kamu maliyesinin gerçek görünümünü değerlendirmeyi zorlaştırırken, şeffaflık ve hesap verebilirlik açısından da yeni soruları beraberinde getirmektedir.

GÖREV ZARARLARI: Tarih Tekrar Mı Ediyor?

Türkiye, görev zararlarının kamu maliyesi üzerindeki yıkıcı etkilerini daha önce ağır bedeller ödeyerek tecrübe etti. Özellikle 1990’lı yıllarda ve 2001 krizi öncesinde kamu bankaları ile bazı kamu iktisadi teşebbüslerinin üstlendiği görev zararları uzun süre bütçe dışında tutulmuş, ancak sonunda Hazine tarafından üstlenilerek kamu borcuna dönüşmüştü. Görünmeyen yükümlülüklerin bir anda kamu maliyesinin üzerine yıkılması, söz konusu dönemin en önemli mali kırılganlıklarından biri olmuştu.

Aradan geçen yıllarda uygulanan yöntemler değişmiş görünse de, maliyetlerin bütçe dışına ötelenmesi anlayışı bütünüyle ortadan kalkmış değildir. Nitekim bütçedeki adı 2021 yılında “görevlendirme gideri” olarak değiştirilen görev zararları, 2026 yılının ilk altı ayında kamu maliyesinin en dikkat çekici harcama kalemlerinden biri hâline gelmiştir. Ocak-Haziran döneminde bu amaçla yapılan ödemeler 1 trilyon 32 milyar TL’ye ulaşmış; söz konusu tutar, aynı dönemde gerçekleşen 1,4 trilyon TL’lik faiz giderlerinin yaklaşık yüzde 70’ine denk gelmiştir. Bu büyüklük, görev zararlarının artık tali bir bütçe kalemi olmaktan çıktığını açıkça göstermektedir.

Görev zararlarının en büyük bölümünü Sosyal Güvenlik Kurumu’na yapılan transferler oluşturmaktadır. Yılın ilk altı ayında SGK’ya yaklaşık 701 milyar TL görev zararı ödenirken, KİT’lere yapılan görev zararı ödemeleri 181,9 milyar TL’ye ulaşmıştır. Bu kapsamda Elektrik Üretim A.Ş. (EÜAŞ) 94,5 milyar TL ile ilk sırada yer alırken, BOTAŞ’a 83 milyar TL, Türkiye Kömür İşletmeleri’ne ise 4,4 milyar TL görev zararı aktarılmıştır.

Benzer şekilde kamu bankalarına yapılan ödemeler de dikkat çekici boyutlara ulaşmıştır. Aynı dönemde Ziraat Bankası’na 101 milyar TL, Halkbank’a ise 33,4 milyar TL görev zararı ödenmiştir. Böylece kamu bankalarına yapılan toplam görev zararı transferi 140 milyar TL’ye yaklaşmıştır. 

Kuşkusuz enerji fiyatlarının kontrol altında tutulması, tarımsal üretimin desteklenmesi, ihracatın teşviki veya sosyal politikaların uygulanması kamu otoritelerinin meşru tercihleri arasında yer alabilir. Ancak burada temel mesele, bu politikaların maliyetinin ortadan kalkıp kalkmadığı değil; nerede ve nasıl muhasebeleştirildiğidir. Ekonomik gerçek değişmez: Maliyet bütçede görünmese bile kamu kesiminin üzerinde birikir. Kamu kurumlarının, KİT’lerin veya kamu bankalarının bilançolarında biriken yükler, er ya da geç Hazine'nin üstlenmek zorunda kalacağı mali yükümlülüklere dönüşür.

Görev zararlarının kamu maliyesi açısından taşıdığı en önemli risk de tam olarak budur. İlk aşamada görünmezler, bütçe göstergelerini olduğundan daha olumlu gösterebilirler; ancak zaman içinde kamu borcu ve bütçe harcaması olarak yeniden ortaya çıkarlar. Başka bir ifadeyle, bugün görünmeyen maliyetler yarının bütçe yükü olma potansiyelini taşımaktadır.

TÜRKİYE VARLIK FONU: Fon Mu, Paralel Hazine Mi?

Kamu maliyesinin bütçe dışına taşan alanları arasında en dikkat çekici yapılardan biri kuşkusuz Türkiye Varlık Fonu’dur (TVF). Son yıllarda giderek büyüyen ekonomik ağırlığı, bünyesinde topladığı stratejik kamu kuruluşları ve finansman kapasitesi nedeniyle TVF, kamu maliyesi tartışmalarının merkezinde yer almaktadır.

Bugün TVF çatısı altında Türk Hava Yolları, Ziraat Bankası, Halkbank, BOTAŞ, TPAO, Türksat, PTT ve ÇAYKUR gibi Türkiye ekonomisinin stratejik kurumları bulunmaktadır. Finans, enerji, ulaştırma, iletişim, madencilik, tarım ve gayrimenkul sektörlerinde faaliyet gösteren, 7 farklı sektörden 36 şirketi, 2 lisans ve çeşitli taşınmazları bünyesinde barındıran fon 360 milyar dolarlık aktif büyüklüğü ile birçok kamu kurumundan daha geniş bir ekonomik alanı yönetmektedir.

Ancak burada dikkat çekilmesi gereken husus, fonun büyüklüğünden çok üstlendiği mali işlevdir. Dünyadaki başarılı egemen varlık fonlarının önemli bölümü, petrol........

© 12punto