GIDA GÜVENLİĞİ AMACIYLA YAPILAN KONTROLLERİN HUKUKİ NİTELİĞİ:

GIDA KOLLUĞU BAKIMINDAN ANAYASA MAHKEMESİ'NİN 2012/76 E. 2013/44 K. VE 2015/72 E. 2016/44 K. SAYILI KARARLARININ İNCELENMESİ

İdarenin faaliyetlerinin önemli bir kısmını kolluk oluşturmaktadır. Kolluk faaliyetlerinin amacı kamu düzenini korumak ve kamu düzenini bozan olaylara müdahale etmektir. Kolluk faaliyetlerinin odak noktasında bulunan kamu düzeni, toplum hayatındaki huzur ve düzen olup özgürlüklerin kullanıldığı maddi(dış) düzendir.[1] Kamu düzeni genel bir kavram olup kapsamı toplum hayatındaki gelişmelere ve değişmelere bağlı olarak genişlemekte ve zenginleşmektedir. Daha önceleri kolluk genellikle polis anlamına gelirken günümüzde çevre, kentleşme, afetlere hazırlık, hayvan sağlığı ve gıda güvenliği gibi birçok faaliyet kolluk olarak yürütülmektedir.

Gıda üretiminde yaşanan teknolojik gelişmeler, insan hayatının devamı için gerekli olan gıda ile ilgili sağladığı avantajların yanı sıra gıda güvenliği açısından da birçok yeni tehdidi ortaya çıkarmaktadır. Gıdayla alakalı bu tehditlerin önlenmesi ve gıda güvenliğine yönelik suçların tespit edilebilmesi amacıyla özel bir kolluk faaliyeti olan gıda kolluğuna ihtiyaç duyulmaktadır. Gıda kolluğunun görev ve yetkileri, 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanununda (bahse konu kanun “Gıda Kanunu” olarak kısaltılacaktır) ile düzenlenmektedir. Gıda kolluğu, hukuki niteliği itibariyle özel kolluk faaliyeti olmakla birlikte 5596 sayılı Gıda Kanunu m.31’de bu faaliyette özel kişilere yetki verilmesi düzenlenmektedir. Bahse konu kanun maddesi, kolluk yetkisinin devredilip devredilemeyeceği açısından oldukça önem taşımaktadır. Kanundaki bu madde itiraz yoluyla anayasaya aykırılık yönünden Anayasa Mahkemesi tarafından iki kez incelenmiştir. Bu çalışmada önce Anayasa Mahkemesi kararlarından bahsedilecek ardından bahse konu kararlar k kolluk ve kamu hizmeti ayrımı açısından ve kolluk faaliyetlerine özel kişilerin katılımı yönünden incelenecektir.

I. ANAYASA MAHKEMESİ'NİN 2012/76 E. 2013/44 K. VE 2015/72 E. 2016/44 K. SAYILI KARARLARI

Gıda kolluğu faaliyetlerine özel kişilerin katılmasına imkan veren 5596 sayılı Gıda Kanunu m.31 hükmü Anayasa Mahkemesi tarafından somut norm denetimi yoluyla iki defa incelenmiştir. Anayasa Mahkemesi 2012/76 E. 2013/44 K. sayılı ilk inceleme kararında “…kamu hukuku kuralları uyarınca yürütülen kamu hizmetlerinin gerektirdiği görevlerden asli ve sürekli nitelik taşıyanların, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesi zorunludur. Geniş anlamda, Devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından ya da bunların gözetim ve denetimleri altında, genel ve ortak gereksinimleri karşılamak, kamu yararını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinlikler olarak tanımlanan kamu hizmetinin, kamu hukukunun genel ilkeleri gereğince, doğrudan idare, kuruluş ve kurumları eliyle, kamusal yönetim biçimine göre yürütülmesi asıl ve olağandır. Ancak bu hizmet ve faaliyetlerden özel yönetim biçimiyle gerçekleştirilmeye elverişli bulunanların, tüm sorumluluk ilgili idare üzerinde kalmak kaydıyla, onun sürekli gözetimi ve denetimi altında, belli usullerle özel müteşebbislere yaptırılabilmesi olanaklıdır…” denilmektedir.

Anayasa Mahkemesi 2015/72 E. 2016/44 K. sayılı ikinci inceleme kararında ise “…10. Anayasa Mahkemesi’nin, E.1990/12, K. 1991/7 sayılı kararında belirtildiği üzere, “devletin kamu gücünün, emretme yetkisinin kullanılması, genel idare esaslarına göre yürütülecek hizmetlerin belirlenmesinde gözönünde bulundurulması gereken hususlardan”dır. İdari tedbir ve yaptırım uygulama gibi icrai işlemler Devletin emretme yetkisinin kullanılması kapsamında olup genel idare esaslarına göre memurlar veya diğer kamu görevlileri tarafından yürütülmesi gereken asli ve sürekli görevlerdendir. 11. Gıda güvenliğinin sağlanması çerçevesinde kesimhanelerde ve et parçalama işlemi yapılan yerlerde gerçekleştirilecek muayene, kontrol ve denetim hizmetlerinin, “idari kolluk” faaliyetleri kapsamında Devletin görevleri arasında yer aldığı ve kamu hizmeti niteliği taşıdığı kuşkusuzdur. Bununla beraber, bu kapsamdaki hizmetlerin, asli yetki ve sorumluluk ile idari yaptırım uygulama yetkisi idarede kalmak üzere özel kişilerce yerine getirilmesinin öngörülmesi; bu hizmetlerin özel kişilere nasıl gördürüleceğinin, bu hizmetlerin kapsamının, denetiminin ve bu hizmeti görecek olanların sorumluluğunun açık ve kuşkuya yer bırakmayacak şekilde kanunla düzenlenmesi koşuluyla kanun koyucunun takdir yetkisindedir… 14.Yetkilendirilmiş veteriner hekimlerin kontrol görevlisi kapsamında değerlendirilebilecekleri açık olmakla birlikte, görevlendirme usul ve esaslarına ilişkin özel bir düzenleme bulunmadığından sahip oldukları yetkiler konusunda bir belirlilik bulunmamaktadır. Bu bağlamda, itiraz konusu kuralın ve kuralın yer aldığı maddenin bir bütün olarak incelenmesinden, yetkilendirilmiş veteriner hekimlerin Kanun’un 31. maddesinin (10) numaralı fıkrası kapsamında değerlendirilip değerlendirilmeyeceği belirli olmayıp, Devletin temel görevlerinden biri olan gıda güvenliğinin sağlanması çerçevesinde yetkilendirilmiş veteriner hekimlere gördürülecek denetim ve kontrol hizmetlerinin kapsamının ve sınırlarının belirsiz olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle kural, belirlilik ilkesini ihlal etmekte ve bu belirsizlik itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 128. maddesi yönünden incelenmesini olanaksız kılmaktadır…” denilmektedir.

Anayasa Mahkemesi tarafından verilen kararlar incelendiğinde gıda güvenliği amacıyla özel kişilere yetki verilmesini düzenleyen maddeyle ilgili olarak ilk kararda bu faaliyetlerin kolluk niteliğinden hiç bahsedilmediği, ikinci kararda bahse konu kontrol faaliyetlerinin hukuki nitelikleri itibariyle “idari kolluk” olduğu kabul edilmektedir. Bahse konu kontrol faaliyetlerinin hukuki niteliği açıklanırken kolluk faaliyeti ve dar anlamda kamu hizmeti kavramı arasında ayrım yapılmadığı görülmektedir. Anayasa Mahkemesi ilk kararında kolluk faaliyetlerine özel kişilerin katılımıyla ilgili değerlendirmelere de yer vermezken daha sonraki tarihli kararında kolluk faaliyetlerine özel kişilerin katılımıyla ilgili takdir yetkisinin kanun koyucu da olduğunu belirtmektedir. Gıda kolluğunu ilgilendiren bu iki kararın kolluk ve kamu hizmeti ayrımı açısından ve kolluk faaliyetlerine özel kişilerin katılımı açısından incelemenin faydalı olacağı değerlendirilmektedir.

II. GIDA GÜVENLİĞİ AMACIYLA YAPILAN KONTROLLERİN KOLLUK FAALİYETİ NİTELİĞİ VE GIDA KOLLUĞU

İdarenin faaliyetleri kamu hizmeti ve kolluk faaliyetleri olarak ikiye ayrılmaktadır.[2] İdare tarafından sunulan kamu hizmeti ve kolluk faaliyetleri birbirine benzemelerine rağmen kolluk faaliyetleri, temel hak ve hürriyetleri sınırlandırdığı için kamu hizmetinden ayrılmaktadır.[3] Anayasa Mahkemesi 2012/76 E. 2013/44 K. sayılı ilk inceleme kararında bu faaliyetlerin kolluk niteliğinden hiç bahsetmemekte, 2015/72 E. 2016/44 K. sayılı ikinci inceleme kararında bahse konu kontrol faaliyetlerinin hukuki nitelikleri itibariyle “idari kolluk” olduğu kabul etmektedir. Anayasa Mahkemesi kararlarında idare hukukunda benimsenen kolluk ve kamu hizmeti ayrımına değinilmemesi eleştiriye açıktır. Anayasa Mahkemesi kararlarında kolluk faaliyetleri ve kamu hizmeti ayrımı yapılmamasının temelinde Türk hukukunda, özellikle Anayasa m.128’de kolluk kavramının açık bir şekilde tanımlanmaması olduğu değerlendirilmektedir. Bununla birlikte benzer bir konuda daha önce verilmiş bir kararda denetim yetkisinin kolluk faaliyeti olduğu açıkça belirtilmektedir.[4]

Kolluk, kamu düzenini sağlamaya yönelik bir kamu hizmeti olup kendine has kuralları vardır. Kolluk faaliyetleri, geniş anlamda kamu hizmeti olmasına rağmen kolluk ile dar anlamdaki kamu hizmeti arasında önemli farklar bulunmaktadır. Kolluk faaliyetleri ile temel hak ve........

© Hukuki Haber