En la primera entrada de esta serie explicamos las ideas básicas del modelo de financiación autonómica: qué es, para qué sirve y quién gana y quién pierde con la propuesta de reforma. En esta segunda entrega, abordamos los detalles de la propuesta de reforma.

Antes de hacerlo, conviene situar el estado de la cuestión. A estas alturas, seguimos trabajando exclusivamente con una presentación de 18 diapositivas. No solo no tenemos un anteproyecto, sino que ni siquiera se ha presentado oficialmente la propuesta al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas. Y es poco probable que tengamos algo más a corto plazo por tres motivos.

Primero, porque no hay presupuestos nacionales ni catalanes. Los de Cataluña están bloqueados por ERC, que considera que el gobierno de España no cumple con los acuerdos con el PSC, en particular con el traspaso de la gestión, inspección, recaudación y liquidación del IRPF desde la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) a la Agencia Tributaria de Cataluña.

Segundo, porque las principales impulsoras del proyecto, María Jesús Montero e Inés Olondriz, han abandonado sus puestos. La primera ha dejado el Ministerio de Hacienda para presentarse a las elecciones en Andalucía y la segunda ha pasado de la Secretaría General de Financiación Autonómica a la presidencia de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF).

Tercero, porque las circunstancias económicas globales no ayudan. La crisis energética derivada de la guerra en Irán y el bloqueo del estrecho de Ormuz ponen en cuestión cualquier proyección de ingresos tributarios sobre la que descansaba la propuesta original.

Hechos estos preliminares, veamos qué propone el gobierno como nuevo sistema de financiación autonómica para las 15 comunidades de régimen común (todas, excepto el País Vasco y Navarra).

El núcleo del nuevo modelo es, en lo fundamental, continuista. Conviene discutir primero qué se propone repartir y luego cómo se ajustará ese reparto para asegurar la igualdad en la prestación de los servicios públicos entre los territorios.

En la propuesta, las comunidades autónomas de régimen común recibirán el 55% de la recaudación del IRPF de los contribuyentes residentes en ellas y el 58% de la recaudación del IVA y de los impuestos especiales (aunque, en el caso de los impuestos especiales, el porcentaje real está ligeramente por encima del 58% por la incorporación del antiguo céntimo sanitario). El reparto del IVA y de los impuestos especiales seguirá realizándose, como hasta ahora, en función de los índices de consumo que elabora el Instituto Nacional de Estadística, no en función de dónde se liquida el impuesto (contra un mito muy extendido en España). El IVA pagado en una gasolinera de Repsol en Málaga va a la Junta de Andalucía, aunque Repsol liquide en la Delegación Especial de la AEAT de Madrid.

Sin entrar ahora en si los índices de reparto son altos o bajos, los criterios de reparto del IRPF (residencia), del IVA y de los impuestos especiales (consumo) son muy sensatos. Hay una excepción, sin embargo, en lo que se refiere al IVA de las pymes, donde se crea un privilegio territorial aberrante que comentaremos enseguida.

La recaudación de impuestos seguirá realizándose fundamentalmente por la AEAT, aunque existe la previsión de una administración tributaria "en red" que explicaremos en otra entrega. Basta con señalar aquí que ya sabemos cuáles serán los efectos de delegar "en red" la gestión del IRPF, porque los hemos visto en las administraciones forales: mayores costes de gestión y más fraude.

En resumen, cambian los porcentajes de reparto (del 50% al 55% en IRPF y del 50% al 58% en IVA y otros especiales) y se introduce un cambio en el IVA para las pequeñas y medianas empresas (pymes), pero el resto del sistema de reparto es básicamente el actual.

Más importantes son los cambios en los criterios de corrección del reparto. Antes de explicar estos cambios, conviene recordar algo básico: nuestro Estado del bienestar se basa en que quienes pagan los impuestos y reciben los servicios son los ciudadanos, no los territorios (excepto, claro, en las dos comunidades forales que conservan sus privilegios feudales). No hay comunidades "más" solidarias: hay ciudadanos con mayores ingresos que se concentran en comunidades como Madrid y Cataluña, y nuestro Estado social tiene que asegurar que tal concentración no tenga un efecto sustantivo sobre la educación o la sanidad de los ciudadanos que no viven en Madrid y Cataluña.

Por tanto, tanto el sistema actual como la nueva propuesta buscan que todas las comunidades autónomas del régimen común tengan los mismos recursos según la población ajustada, con competencias homogéneas y a igualdad de esfuerzo fiscal. Esto quiere decir que el sistema debe garantizar que el reparto incorpore ajustes que reflejen las diferencias en el coste de prestar los servicios. Expliquemos esos tres ajustes.

Primero, se actualizan los ajustes por la estructura demográfica de cada comunidad autónoma. Por ejemplo, la población mayor gasta más en sanidad, por lo que una comunidad con más ancianos debe recibir más recursos. Del mismo modo, contar con población dispersa incrementa los costes de los servicios públicos, como escuelas o centros de salud, por lo que una comunidad como Galicia, con una población muy dispersa, necesita más recursos que Madrid, con una población muy concentrada.

El problema surge al determinar los porcentajes concretos de esos ajustes por población. Como no hay información que justifique los cambios, no se sabe por qué se proponen respecto de los porcentajes actuales de ajuste. Aun así, estos porcentajes no parecen haber cambiado drásticamente.

Segundo, los recursos se reparten según competencias homogéneas. Como la mayor parte del gasto de las comunidades autónomas corresponde a gasto social, educación, sanidad y otros servicios sociales, como la dependencia, esto no debería influir mucho. Sin embargo, Cataluña tiene dos competencias que no tienen las demás comunidades de régimen común: una policía encargada de la seguridad ciudadana, los Mossos d’Esquadra, y la gestión de las prisiones. Esta diferencia importa por el coste de esos servicios y por las transferencias que se realicen, pero aquí no hay novedades en la nueva propuesta de financiación.

Tercero, los cálculos se realizan teniendo en cuenta la "recaudación normativa", es decir, lo que habría obtenido la comunidad autónoma si no hubiese aumentado ni disminuido los impuestos sobre los que tiene competencia. Esto es lo que se denomina "a igualdad de esfuerzo fiscal". Se aplica fundamentalmente al IRPF, porque las comunidades autónomas no tienen capacidad para aumentar o disminuir ni los impuestos especiales ni el IVA. Esto significa que cada comunidad autónoma se queda con toda la recaudación de una subida de impuestos y afronta toda la pérdida de recaudación derivada de una rebaja. Cuando la Comunidad de Madrid reduce su tramo autonómico del IRPF, el coste lo asume íntegramente la propia Comunidad de Madrid.

En consecuencia, tanto en el sistema actual como en el propuesto, apenas hay margen para el "dumping fiscal". En política fiscal, cuando se habla de dumping fiscal, se alude a impuestos anormalmente bajos que atraen a empresas y a la actividad económica hacia un territorio, en perjuicio de los impuestos que cobran otros territorios sobre la actividad de esas empresas.

Pero dado que las 15 comunidades de régimen común no tienen competencias normativas sobre los impuestos que pagan las empresas, como el impuesto de sociedades o el impuesto a la banca, no pueden hacer dumping en ese ámbito. En el caso del impuesto de patrimonio, el Estado lo ha armonizado, en la práctica, mediante el impuesto a las grandes fortunas. Queda el impuesto de sucesiones, que no afecta a las empresas, pero sí a los grandes patrimonios, aunque aquí la situación es caótica, con diferencias de 100 a 1 por vivir en distintos territorios. Pero estamos hablando de cantidades muy pequeñas en relación con la recaudación total.

Se podría hablar de un "dumping fiscal" indirecto, reduciendo el IRPF para atraer más actividad económica y así generar una mayor recaudación de IRPF, IVA e impuestos especiales. Pero ese mecanismo es prácticamente inexistente: los fondos autonómicos adicionales (a los que volveremos brevemente) compensan esa posible recaudación adicional al reducir las transferencias complementarias a las comunidades autónomas. El sistema de financiación autonómica, para bien o para mal, no recompensa el mayor nivel de actividad económica de una comunidad autónoma, ya sea debido a factores exógenos (como la actividad de la Administración General del Estado) o a factores endógenos (como impuestos más bajos).

Pese a todo ello, y más de cara a la galería que por otro motivo, se anuncian medidas antidumping en el nuevo modelo en lugar de una reforma fiscal que devuelva un mínimo de sentido a impuestos que recaudan poco y distorsionan mucho, como los de sucesiones y patrimonio.

Pero como hay comunidades autónomas donde se recauda mucho y el coste de prestar servicios es bajo (por ejemplo, Madrid) y otras donde se recauda muy poco y el coste de prestar servicios es alto (por ejemplo, Galicia), el reparto de impuestos debe "equilibrarse".

Y es precisamente en ese "equilibrio" del reparto de impuestos donde la propuesta del gobierno introduce los cambios más importantes. El actual sistema de fondos autonómicos (fundamentalmente los Fondos de Convergencia y Suficiencia), prácticamente indescifrable, se sustituye por dos fases de reparto: una nivelación horizontal y otra vertical, que constituyen el núcleo de la propuesta, y luego por dos fondos: el climático y el IVA de pymes, que son el peaje al nacionalismo catalán.

La nivelación horizontal funcionaría de manera similar al actual Fondo de Garantía, que es el fondo más importante (y el de formulación más coherente) del sistema vigente. Su objetivo es que todas las comunidades autónomas dispongan de recursos similares para prestar servicios públicos fundamentales (sanidad, educación y servicios sociales), teniendo en cuenta su población ajustada. En la nivelación vertical, el Estado aportaría recursos adicionales a los impuestos ya repartidos para reducir las diferencias de financiación que persistan tras la nivelación horizontal. Estas dos nivelaciones son más caras, pero también más coherentes que el sistema actual.

Sin embargo, aquí aparecen dos limitaciones. La primera es una cláusula de statu quo: hay dos comunidades de régimen común, Extremadura y Cantabria, que, con el nuevo sistema, perderían financiación por habitante. Para evitar esas pérdidas, el Estado les otorgaría 400 millones de euros anuales. Idealmente, esto debería tener una duración limitada, pero es una limitación asumible.

La segunda, y mucho más importante, limitación del modelo propuesto es el fondo climático y el reparto del IVA a las pymes. Empecemos por el fondo para luchar contra el cambio climático. Este fondo se destina a las comunidades autónomas para que gasten el dinero en lo que quieran. Pero lo realmente asombroso es que, aunque el cambio climático es un fenómeno planetario, dos tercios del fondo van a las comunidades autónomas bañadas por el mar Mediterráneo, y allí se reparten en función de la población ajustada. Eso hace que, entre Andalucía, que irá a elecciones en unas semanas, y Cataluña, se lleven casi la mitad del fondo.

El reparto del IVA que ingresan las pymes, al que antes apuntábamos, es todavía más injustificable. El IVA es un impuesto que grava el consumo, no la producción, por lo que el único criterio razonable para repartirlo es el lugar de consumo, que, como explicábamos hace unos párrafos, es el que utiliza el modelo actual. Si el IVA u otro impuesto indirecto se transfiere a la comunidad autónoma donde se encuentra la sede fiscal de la empresa, el reparto pasa a ser irracional. Con ese sistema, la Comunidad de Madrid se quedaría con el 90% del impuesto sobre hidrocarburos, ya que las grandes petroleras tienen su sede en Madrid.

Sin embargo, las pymes catalanas ingresan en la Delegación Especial de Cataluña el 25,38% del IVA total recaudado en territorio común (excluidos el País Vasco y Navarra). Sin embargo, tanto en el consumo como en el porcentaje total de ingresos por IVA, Cataluña se sitúa en el 19%.

En la propuesta del nuevo sistema, se permite a cada comunidad autónoma elegir si prefiere el 56,5% del IVA de las pymes en función del consumo o en función de dónde se encuentren las pymes. La única comunidad que prefiere el criterio de localización es Cataluña, que se quedará con una parte del IVA del consumo generado en otras regiones. Ese es el motivo por el que Oriol Junqueras afirma que Cataluña se quedará con el 80 % del IVA, frente a las demás, que solo se quedarían con el 56,5%.

Pero esta opción supone, además, que, si Asturias opta por el criterio de consumo y Cataluña por el de residencia, el 56,5% del IVA del consumo de unas patatas en Oviedo producidas por una empresa de Barcelona se ingrese tanto en Cataluña como en Asturias. Es decir, ¡se estaría repartiendo el 113% del IVA recaudado! Tristemente, esta disparatada propuesta no sorprende: ya estaba prevista en el acuerdo ERC-PSE de 2024.

En su reciente toma de posesión, el nuevo ministro de Hacienda, Arcadi España, empleó la idea del "velo de la ignorancia" de John Rawls para instar a las comunidades a pensar en el escenario de justicia global al que podrían llegar con reglas más equitativas. El reparto del IVA de las pymes rasga este "velo de la ignorancia" de arriba abajo.

En resumen: la nueva propuesta del sistema de financiación autonómica contiene ideas sensatas (la simplificación de los fondos autonómicos) y algunas locuras (el fondo climático y el reparto del IVA de las pymes). Pero, como ya apuntábamos en la primera entrada, el verdadero problema es que no contamos con los 21.000 millones que costará el nuevo sistema.

En la tercera y última entrada, discutiremos tres cuestiones finales: la famosa ordinalidad, la administración "en red" y las consecuencias en la dinámica territorial a medio y largo plazo.

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