A política industrial europeia começa a parecer-se com um jogo de Twister: a cada nova decisão, a União Europeia (UE) estica-se um pouco mais, tentando alcançar objectivos diferentes em simultâneo, sem perder o equilíbrio. Apoiar a indústria sem fechar o mercado. Proteger sectores estratégicos sem alienar parceiros comerciais de quem depende. Exigir conteúdo local sem violar compromissos internacionais. E o acto legislativo para a aceleração industrial — o Industrial Accelerator Act (IAA) — proposto pela Comissão Europeia a 4 de Março é, talvez, a jogada mais arriscada até agora.

A política industrial está de volta, e não apenas nas grandes potências. Dos Estados Unidos à China, mas também na Índia, Indonésia e Brasil, governos mobilizam recursos públicos para garantir posições em sectores estratégicos. A UE, durante décadas defensora de mercados abertos, tem vindo a reposicionar-se. Desde o início do segundo mandato de Ursula von der Leyen, a competitividade e a autonomia estratégica tornaram-se prioridades centrais do novo Pacto da Indústria Limpa.

Mas o IAA marca uma fase diferente: pela primeira vez, a UE introduz abertamente requisitos de conteúdo local — o chamado Made in Europe — em compras públicas e esquemas de apoio estatal a sectores como o aço, cimento, alumínio, automóveis e tecnologias limpas, numa ruptura com a sua abordagem tradicional. O objectivo é ambicioso, com o IAA a pretender aumentar o peso da indústria transformadora de 14,3% para 20% do PIB até 2035. E, com as compras públicas a representarem cerca de 15% do PIB da UE, a alavanca é considerável.

A lógica é simples: a Comissão Europeia quer que o dinheiro público sirva para comprar produtos europeus. Mas a simplicidade da lógica esconde a complexidade da execução em determinar o que é, afinal, um produto “fabricado na Europa”. Um carro de uma marca francesa, desenhado em Paris, montado em Marrocos e com bateria coreana é “europeu” o suficiente? A resposta a esta pergunta, aparentemente técnica, pode redesenhar as relações comerciais da UE. Foi também esta questão que esteve no centro dos inúmeros adiamentos da proposta legislativa, e será certamente um dos pontos mais controversos das negociações que se seguem.

As primeiras versões do IAA, que foram surgindo em fugas de informação, definiam origem europeia de forma bastante restrita: apenas produtos fabricados na UE e no Espaço Económico Europeu (UE+Noruega, Islândia e Liechtenstein) seriam elegíveis. Isto significava que produtos vindos de parceiros comerciais próximos como o Reino Unido, o Japão ou o Canadá receberiam o mesmo tratamento que concorrentes geopolíticos como a China. Após pressão de países terceiros e de Estados-membros como a Alemanha, a versão final alargou consideravelmente o conceito: países com acordos de comércio livre com a UE, uniões aduaneiras ou parte do Acordo de Contratação Pública da Organização Mundial do Comércio passam a ser considerados equivalentes, a contar como “europeus” para efeitos de compras públicas e apoios estatais.

Contudo, a abertura tem limites. A Comissão reservou-se o poder de retirar essa equivalência (por acto delegado) com base em três critérios: a falta de reciprocidade no acesso aos mercados públicos do parceiro comercial, o risco de dependência excessiva de um fornecedor ou ruptura de abastecimento, ou qualquer outra excepção prevista no acordo comercial aplicável — uma cláusula suficientemente vaga para abranger quase qualquer justificação. E é aqui que o equilíbrio no Twister se torna precário.

Avaliar se um parceiro oferece reciprocidade suficiente ou representa um risco para o aprovisionamento é um exercício tão técnico quanto político. E as consequências de excluir um parceiro podem ser severas, para ambas as partes. A UE é o maior exportador mundial de bens e serviços, com o comércio externo a representar mais de 20% do seu PIB. Depende de países terceiros para aceder a matérias-primas críticas e desenvolver cadeias de valor em sectores estratégicos, ao mesmo tempo que precisa desses mesmos mercados para exportar os seus produtos. Fechar o mercado europeu, mesmo que parcialmente, arrisca perturbar cadeias de abastecimento, provocar retaliação, com consequências diplomáticas e comerciais difíceis de conter, o que pode facilmente voltar-se contra os próprios interesses europeus.

A proposta da Comissão é apenas o início e o texto final poderá ser substancialmente diferente. O que está em jogo, porém, vai além de percentagens de conteúdo europeu e regras de origem. Num mundo em fragmentação, que tipo de actor quer a UE ser?

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O caso da indústria automóvel ilustra bem a complexidade. Fabricantes europeus há muito que montam veículos fora da UE. A Renault e a Stellantis em Marrocos, hoje o maior exportador de automóveis para a UE, à frente da China e do Japão. A Fiat, a Renault e a Ford na Turquia, e a BMW, a Volkswagen e a Mercedes-Benz na África do Sul, de onde três em cada quatro carros exportados seguem para a Europa. São carros concebidos na Europa, por marcas europeias, que sustentam empregos em toda a cadeia de valor europeia. Contudo, a proposta actual deixa em aberto se esses veículos serão elegíveis para incentivos. Não é claro, por exemplo, se a montagem final num país parceiro — mesmo com acordo de comércio livre — conta para efeitos de elegibilidade. Componentes automóveis fabricados no Japão ou na Coreia do Sul poderão vir a qualificar-se; enquanto o veículo acabado, montado em Marrocos, talvez não. O diabo estará nos detalhes, e muitos deles ainda estão por definir.

Acresce a possibilidade de a Comissão excluir países por acto delegado, o que introduz uma variável de incerteza geopolítica. Empresas que planeiam a cinco ou dez anos precisam de estabilidade regulatória e terão agora de incorporar nos seus cálculos a possibilidade de um país parceiro perder o estatuto de equivalência durante o tempo que leva a montar uma cadeia produtiva.

A proposta da Comissão é apenas o início, terá agora de ser negociada com o Parlamento Europeu e o Conselho, e o texto final poderá ser substancialmente diferente. O que está em jogo, porém, vai além de percentagens de conteúdo europeu e regras de origem. Num mundo em fragmentação, que tipo de actor quer a UE ser?

Em Davos, em Janeiro, o primeiro-ministro canadiano, Mark Carney, apelou a uma abordagem que fosse simultaneamente "principled and pragmatic" — fiel a valores, mas realista. É mais fácil dizê-lo do que fazê-lo. O IAA é precisamente o tipo de teste em que a Europa terá de mostrar se consegue manter o equilíbrio no Twister ou se acaba por cair em tentações proteccionistas e isolacionistas.

© PÚBLICO