Yerinde İşleme Zorunluluğu ve Kapasitenin Sahibi

YazarMehmet Can Altın

Ham madenin işlenmeden ihracını yasaklamak, tedarikçi katmanındaki bir ülkenin tek başına kullanabileceği en güçlü araç sayılıyor. Endonezya on yılda kapasiteyi getirdi ve nikel zincirinin ihracatını sekiz kat büyüttü. Değişmeyen yalnızca üretim araçlarının kimin elinde durduğu oldu.

Dünya imalat ihracatının yaklaşık beşte biri bugün tek başına Çin’den çıkıyor ve bu pay en küçük 204 ihracatçının toplamına neredeyse eşit.[1] Bu serinin ilk yazısı, o yoğunlaşmanın Küresel Güney’i tek bir blok olarak değil, iki ayrı katman olarak böldüğünü savundu. Birincisi, imalatta rekabet eden ülkeler. Bu katmanın aynı pazarlarda dünyanın en büyük üreticisiyle karşılaştığı için marjları daralıyor. İkinci katman ise hammadde satıp işlenmiş ürün alan tedarikçi ülkeler. Bunların ticaretinden geriye ne bağlantı ne de öğrenme kalıyor. Sonuçta iki katman da katma değerde yukarı çıkamıyor. Önceki yazı iki yanıt arasında karar vermeden bitmişti. Ya ülke yapının içinde bilinçli bir sanayi politikasıyla kendine yer açar ya da sorun ilişkinin kendisi. İlk yanıtın araçları biliniyordu. Asıl açık soru ilişkinin değiştirilip değiştirilemeyeceğiydi. Bu yazı ilk yanıtın araçlarından en güçlüsünü, yerinde işleme zorunluluğunu sınıyor. En güçlüsü sayılıyor, çünkü tedarikçi ülkenin tek başına uygulayabildiği başlıca müdahale bu. Araç kendi ölçütü kapsamında işliyor.[2] Buradaki soru bu yüzden aracın işleyip işlemediği değil, işlediğinde neyi değiştirdiği.

Araç dahilinde bir devlet ham madenin işlenmeden ihraç edilmesini yasaklıyor ve gerekçesini işleme sanayisini ülke sınırları içine çekmek diye ilan ediyor. Nikelde o sanayi dört basamaklı, cevherin çıkarılması, izabede eritilip ayrıştırılması, ferro-nikel ile nikel matının çıkması, bunların paslanmaz çeliğe ya da batarya kimyasalına dönüşmesi. Endonezya 2014’te ham nikel cevheri ihracatını yasakladı ve 10 yıl içinde dünyanın en büyük birincil nikel, yani hurdadan değil cevherden üretilen nikel üreticisi oldu (Andrenelli v.d., 2025).[3] İzabe tesisleri kurulunca da zincir ham cevherden ara mallarına ve paslanmaz çeliğe kaydı. Buraya kadar tablo uygulanan politikanın işlediğini söylüyor. Ama yasağı koymak işin kolay kısmı. Asıl soru bundan sonra ne olacağı.

Tablo kapasitenin kimin elinde olduğunda ise farklı bir hikâye anlatıyor. Burada üç ayrı ögeye dikkat çekmek gerekiyor: madendeki hisse, işleme tesisinin mülkiyeti ve tesisi kuran mühendislik. İhracat yasağı bunlardan hiçbirine dokunmuyor; çünkü bir malın nerede işleneceğini belirleyen kural kimin neye sahip olduğunu değiştirmiyor. Weda Bay nikel madeninde hükümetin hissesi yüzde 10’da kalıyor. İzabe tesislerinin toplandığı sanayi bölgelerinde yerli sermayenin ağı geniş değil. Ağdaki firmalar sayıca az, çoğu siyasetle bağlantılı ve işletmeye çoğunlukla hisse yoluyla giriyor.[4] Sektör basınına dayanan kayda göre kurulum yükleniciliği bu bölgelerde Çinli şirketlerde kaldığı için de mühendislik el değiştirmemiş (Warburton, 2024).[5] Zincirin değer taşıyan bölümünde üç öge de Çinli şirketlerin kontrolünde.

Aslında devletin bu ögelere uzanacak bir aracı var. Hisse devri yükümlülüğü bütün madencilik ruhsatlarını kapsıyor ve doğrudan mülkiyeti hedefliyor. Ülkenin en büyük madenlerinden Papua’daki Grasberg bakır ve altın çıkarıyor. Orada araç işini gördü, yani devlet tarafının hissesi yüzde 51’e çıktı ve eski yabancı işletmeci azınlığa düştü.[6] Aynı yükümlülük nikel ruhsatlarını da kapsıyordu, ama nikelde bu sonucu vermedi. Fark, devletin yapabildiğinde değil, gücünün neye yettiğinde.

İhracat yasağı Çin sermayesinin cevhere erişimini kesmedi, erişimin biçimini değiştirdi. Endonezya’ya doğrudan yatırımla giriş yasaktan önce başlamıştı. Sanayi bölgesini kuracak ortak girişim 2009’da kuruldu. Bölge iki devlet başkanının 2013’teki görüşmesinde ilan edildi. Yasak ise Ocak 2014’te yürürlüğe girdi. Yasak cevheri piyasadan satın alma yolunu kapatıp, yerine doğrudan yatırımı koydu.[7] Lenin (1917) bir yüzyıl önce bu ihtiyacı tarif etmişti. Tekel, girdisini piyasadan almakla yetinemez, çünkü piyasa rakibin de erişebildiği yerdir. Fark, ihtiyacı harekete geçirenin tekel değil, ev sahibi devlet olması. İhtiyaç bir ülkeye değil, tekelin konumuna bağlı. Aynı yerde duran başka bir alıcı da aynı işi yapardı.[8]

Aynı on yılda ticaretin öteki yönü de bağlandı. Endonezya’nın toplam ithalatında Çin’in payı yüzde 16,7’den 32,4’e, makine ithalatındaki payı yüzde 30,9’dan 52,5’e çıktı.[9] Makinenin ithalat içindeki payı ise neredeyse aynı kaldı (yüzde 24,3’ten 25,8’e). İthalat faturasında değişen kalemler değil tedarikçiler oldu. Bir OECD çalışmasının Endonezya bölümüne göre yatırımı yapanlar, zincirin işleme halkasını zaten elinde tutan Çinli şirketler. Aynı taraf merkezde kalarak cevheri alan konumdan tesisi kuran konuma geçti (Andrenelli v.d., 2025).[10] İzabe halkasındaki güç dengesini değiştiren etken Batı sermayesinin yerine Çin sermayesinin geçmesiydi (Wijaya ve Sinclair, 2025).[11]

Bu açıklamanın sınanabilir bir sonucu var. Alıcı konumundaki Çin satıcısını değiştirebiliyorsa aynı yasak aynı sonucu vermemeli. Yasak bu sınamayı kendi içinde taşıyor, çünkü aynı düzenleme boksiti de kapsıyor.[12] Aynı devlet, aynı idari kapasite, aynı vergi rejimi ve teknik eşiği dışında aynı düzenleme. İki zincirde de ham cevher ihracatı sonunda kapandı ve işleme yurt içine geldi. Endonezya 2013’te yok denecek kadar az alümina ihraç ederken 2024’te 1,91 milyar dolar sattı.[13] Ham cevher ayrıldığında geriye kalan zincir nikelde 12 kat, boksitte 9 kat büyüdü.[14] Boksit kolu başarısız olmadı ama düzeyi küçük kaldı. Endonezya 2024’te dünya nikel zincirinin yarısını kontrol ederken boksit zincirindeki payı yüzde 3’te kaldı. İki kolu ayıran farkın teknik ve talep açıklamalarıyla kapanmayan kısmını alıcının konumu açıklıyor.

Çin boksitte başka bir satıcı bulurken nikelde bulamadı. Endonezya 2013’te dünya pazarına 53,0 milyon ton boksit veriyordu ve yasak bu arzı 2015’ten 2020’ye kadar pazardan çıkardı. Gine tek başına 2024’e kadar boşalan yerin iki katını, yani 103,9 milyon ton ekledi.[15] Nikelde pazardan çıkan hacim ise 58,2 milyon tonken, Filipinler’in 11 yılda eklediği sadece 4,0 milyon ton oldu. Boşalan yeri başka bir satıcı doldursaydı, dünya ticareti bu hacmi korurdu. Oysa dünya ham nikel cevheri ticareti, yasağın ilk yılında 106,4 milyon tondan 59,5 milyon tona indi ve ton başına birim değer 2 katına çıktı, yani boşalan yer doldurulmadı.[16] Gine dünya boksit rezervinin dörtte birini tutuyor. Nikelde ise Endonezya yasağı koyduğunda nikel rezervinde ancak altıncıydı. Eksik olan yatak değil, o hacmi ihraç edebilecek ikinci satıcıydı.[17] Alıcı hazır bir kaynağa da bağlı değildi, çünkü Gine boksitteki bağını yasaktan sonra kurdu. Alıcı iki kolda da aynı: Boksitte Çin’e giden pay Endonezya’da yüzde 99 (2013) iken Gine’de 91,3 (2024), nikelde ise Endonezya’da 79,2 (2013) iken Filipinler’de 76,8 (2024).[18]

Satıcı değiştirilemeyince alıcıya iki yol kalıyordu. Ya kendi tesisini başka bir cevhere göre yeniden kuracaktı ya da cevherin yanına gidecekti. Çin’de kurulu paslanmaz çelik kapasitesi ferro-nikel ile nikel pik demirine göre yapılmıştı ve eritme yöntemi cevherin mineralojik bileşimine bağlıydı.[19] O tesisler Çin’de kaldı ve yenileri Endonezya’da kuruldu. Karşılaştırmada devlet aynı kaldığı için kolları ayıran etken, alıcının satıcısını değiştirip değiştirememesidir. Karşılaştırmayı tek başına kanıt saymak da doğru olmaz, çünkü boksitte işleme yükümlülüğü daha geç bağlayıcı oldu.[20] Ama bu etkenler ikame farkını ortadan kaldırmıyor, yalnızca farkın ne kadarının onlardan geldiğini bilinmez bırakıyor. Yasak kapasitenin yer değiştireceğini belirledi. Nereye gideceğini de maden yatağının coğrafyası ile alıcının daha önce nereye yatırım yaptığı belirledi. Tesisin kimin olacağını ise bunların hiçbiri belirlemedi.

Yasağın kendi metni de aynı yöne bakıyor. 2014 düzenlemesi nikel ile boksit cevherinin işlenmeden ihracını hiçbir istisna bırakmadan yasaklasa da, yasak 3 yıl sonra kısmen gevşetildi. 2017 düzenlemesi nikel oranı yüzde 1,7’nin altındaki cevherin en çok 5 yıl satılabileceğini belirledi. Koşulların başında izabe tesisini kurmuş ya da kuruyor olmak geliyordu.[21] Ham cevherin nikele dayalı ihracattaki payı bu takvimi izleyerek 2015’te yüzde 0,3’e inip 2019’da yeniden yüzde 16,8’e çıkıyor.[22] Kural hiçbir zaman ya işle ya da sat biçiminde kurulmadı. İnşa edene satma izni verildi. Yani düzenleme bir yasaktan çok izabe tesisi kuracak sermayeye yapılmış bir çağrıydı.

Çağrıya kimin uyacağı, devletin gücünü nikelde neden mülkiyete yöneltmediğini de açıklıyor. Çağrıya uyanlar mevzuatın yazıldığı masada da oturuyordu. 2020 tarihli torba yasanın çevre izni maddelerini hazırlayan çalışma grubunda büyük madencilik şirketlerinin ve nikel işleme yatırımlarının sahipleri vardı.[23] Yasaktan sonra 7 bin hektarın üzerindeki imtiyaz sayısı 3’ten 16’ya çıkarken küçük ruhsat sahipleri elendi. Batarya ile elektrikli araç üretimi dünyaya yayılınca, kömürde birikmiş yerli sermaye de bu alana yöneldi.[24] Çevre iznini yazanlarla yasaktan yararlananlar aynı kesimler oldu. O kesim ruhsat tarafında büyüdü ve izabe tesisinin mülkiyeti çoğunlukla yabancı sermayede kaldı. Belirleyici olan dış baskı değil, ilişkiyi içeriden ayakta tutan bu kesimdi. Devlet de tarafsız bir düzenleyici değil, belirli bir sermaye grubunun önündeki engelleri kaldıran bir araçtı.

Zincirin hangi basamağının ne zaman kurulacağı da yatırımı yapan sermayenin elindeydi. Politikanın ilan edilen amacı bir batarya ve elektrikli araç sanayisi kurmaktı. Warburton (2024) ise ilk yatırım dalgasını Çin’de kendi çelik tesislerinin girdisini güvence altına almak isteyen sermayeye bağlıyor. 32 izabe projesine 18 milyar doları aşan yatırım girdi.[25] 2024’te nikele dayalı ihracatın 13,27 milyar doları ferro-nikelde, 3,36 milyar doları ise nikel matındaydı.[26] Batarya kolu ise yasaktan 7 yıl sonra kurulabildi. Karışık hidroksit çökeltisinin beyan edildiği kalemde miktar 2021’de 107 bin tondan 2024’te 1,43 milyon tona çıktı. Saf nikel metali ihracatı aynı dönemde sıfıra yakın bir düzeyden 941 milyon dolara, nikel sülfat 588 milyon dolara çıktı[27] ve ilan edilen amaca yaklaşıldı. Morowali’deki batarya tesisinin hisse tablosunda yerli pay görünmezken, Obi adasındaki tesiste yerli grup yüzde 45,1 ile en büyük hisse sahibi olsa da çoğunluğu elinde bulundurmuyor.[28] Yeni basamak kuruldu ama tesisin sahipliği değişmedi.

İlk yazı bu durumu saptamak için yanlışlanabilir bir ölçüt koymuştu. İhracat sepetinin görünür gelişmişliği ile sepeti üretme yeteneği çatallanıyorsa, görünen ilerleme kiralanmıştır, yani sahibi başkasıdır. İhracat sepeti ham cevherden ara malına ve paslanmaz çeliğe kayarken, nikele dayalı ihracat cari dolarla 8 kat büyüdü, ama yeteneğin kurulduğuna dair ölçü yok. Sektörü izleyen bir araştırmacıya göre, tesisi kuran sermaye mühendisini kendi getiriyor ve tesis çalışmaya başlayınca aranan kadro teknisyen ve operatör seviyesinde kalıyor. İşleme sanayisinde yükseköğrenim görmüş çalışanın payı yalnızca yüzde 6,8 (Widyastuti vd., 2026).[29] Ulusal araştırma kurumunun kendi araştırmacısına göre izabe kurulumu yapabilecek mühendislik, tedarik ve inşa şirketi çok değil. Yasak yeni mühendisliği kurmuyor, yalnızca ülke dışından mühendisliği çağırıyor.

Mühendislik dışarıdan geldiyse elde edilen değer nereye gidiyor? Yanıtı mevzuat veriyor. Devlet hakkı ham cevherden kural olarak en yüksek oranda alınırken, cevher işlendikçe azalıyor ve saf nikel metaline gelindiğinde ham cevherdeki oranın yaklaşık onda birine iniyor.[30] Hükümet 2025’teki yeniden düzenlemeyle ham cevherde ve ilk ara mallarındaki oranı yükseltirken batarya ara mallarıyla saf metalde olduğu gibi bıraktı.[31] En üstte duran taraf da izabe tesisinin sahibi. Üstelik devlet hakkı maden ruhsatına bağlı ve ruhsatsız bir izabe tesisini işleten şirket bu yükümlülüğün dışında. O tesislerin bilinen örnekleri de yabancı sermayenin elinde. Buna iki ayrıcalık ekleniyor. Yeni izabe tesisi kuran ya da mevcudunu genişleten şirket, yatırım tutarına göre 5 ile 20 yıl arasında kurumlar vergisinden muaf tutuluyor. Kâr payını yurt dışına çıkarırken ödediği stopaj da yüzde 10’u aşmıyor ve vergi anlaşması varsa düşebiliyor.[32] Ticaret istatistiği ihracatın bileşimini ölçüyor ama kârın kime aktığını ölçmüyor, çünkü bu akışı kaydeden bir istatistik kurulmadı.[33] Tesisin kime ait olduğu ancak tek tek çalışmalardan biliniyor.

Katma değer kategorisi ücret ile kârı tek bir büyüklükte toplayarak bölüşümü gizliyor. Endonezya İstatistik Kurumu’nun verisine göre zincirde yukarı çıkan iki eyalette de imalat ücreti madencilik ücretinin altında kalıyor.[34] Morowali’de işçilerin temel ücreti aylık 3,0 ile 3,6 milyon rupi, oysa ilçenin 2025 asgari ücreti 3,7 milyon rupi.[35] Aradaki farkı işçiler, yasal sınır 40 saatken haftada ortalama 56 saat çalışarak kapatıyor. Sermaye emek gücünün yalnız fiilen kullanıldığı saatlerin karşılığını öderken,[36] o gücün yeniden üretimini işçinin hanesi ve hemşehri ağı üstleniyor. Kuzey Maluku’daki bir alan çalışmasının kaydında, hastalanan işçiye bakmak da ölen işçiyi memleketine göndermek de bu ağa kalıyor.[37] Katma değer bunları ölçmüyor, çünkü ölçtüğü büyüklük tesisin içinde kalan kısım.

En güçlü itiraz burada geliyor: İlk ayağı yerinde işlemenin bölgede yarattığı refahın niteliği. Endonezya’nın yatırım bakanıyla bir iktisat fakültesi dekanının ortak çalışması Morowali’de reel kişi başına düşen hasılanın 4 yılda 2 katına çıktığını gösteriyor.[38] İlçede gelir eşitsizliği 2015 ile 2023 arasında gerilemiş. Aynı çalışma kişi başına hasılanın içindeki ücret ile kârın payını ayırmıyor ve eşitsizlik hesabı ilçede oturanları karşılaştırırken kârı alan hissedarlar orada oturmuyor. İtirazın ikinci ayağı fiyatta. Nikel madencileri birliğine göre üretim kotası açıklanınca Londra Metal Borsasında fiyat tonda 14 bin dolar bandından 18.100 dolara çıktı.[39] Bu itiraz mülkiyet iddiasını reddetmiyor, yalnızca önemsizleştiriyor. Dünya fiyatını belirleyen bir ülkede tesisin kime ait olduğu ikincil kalır. Ama fiyatı belirleme gücünü işleme basamağı değil, ülkenin dünya maden üretimindeki payı belirliyor. O payı kullanan araç bir maden üretim kotası. Yani itirazın dayandığı güç tesisten değil madenden geliyor.

Kazancın düzeneğini devlet kendisi söylüyor. Yurt içi taban fiyatını koyan 2020 düzenlemesi duyurulurken bakanlık, tabanın izabe tesislerinin ölçek ekonomisi için uluslararası fiyatın altında tutulduğunu belirtiyor. Kendi verdiği örnekte uluslararası fiyat ton başına 60 dolarken yurt içi taban en çok 30 dolar.[40] Bir çalışma bu aktarımı varsayım olarak modellemişti (Kee ve Xie, 2025).[41] Varsaymaya gerek yok. Politikayı yürüten düzenek, bu farkı yerli madenciden izabe tesisine aktarıyor. Üstelik ülkenin dünya fiyatını yukarı çekebilmesi bu farkı kapatmıyor, büyütüyor. Alış tabanda sabitken satış dünya fiyatından yapılıyor ve fark çoğunlukla yabancı sermayenin elindeki izabe tesisinde kalıyor.

Yasağın karşısına dışarıdan konan araçlar da tesisin sahibine ulaşamadı. Avrupa Birliği yasağı 2019’da Dünya Ticaret Örgütü’nde dava etti ve 2022’de davayı kazandı. Endonezya temyize gitti ama temyiz organı çalışmadığı için dosya karara bağlanamadı ve yasak yürürlükte kaldı.[42] Birlik Mart 2022’de Endonezya paslanmaz çeliğine devlet desteğini dengeleyen telafi edici vergi koydu ve ürün Tayvan, Türkiye ve Vietnam’da işlenip gelmeye başlayınca vergiyi o ülkelere de genişletti. Endonezya sübvansiyon kolunu aynı örgütte dava edip kazandı ama vergi yürürlükte kaldı ve bu kez Birlik temyize gitti.[43] Birlik pazarına giden miktar iki önlem altında 2020’de 106 bin tonken soruşturma döneminde 7,6 bin tona indi[44] ve zincirin son basamağı o üç ülkeye taşındı. Tesisin sahipliğini ise hiçbir karar değiştirmedi.

Çin sermayesinin buradaki konumunu kuran destekler de Çin devletinden geliyor. İki hükümet 2013’te sanayi bölgeleri anlaşmasını imzaladı. Bölgeyi yöneten şirketin yönetim kurulu başkanına göre finansmana Çin........

© Katman Portal