[Municipales 2026, 1/6] Malgré les vents contraires qui compliquent la gestion des communes, les maires savent que les marges de manœuvre existent. Nombreux sont ceux qui les ont mises à profit pour transformer leur territoire.

« Et toi, tu repars ? » Voilà la question qui a animé les villages, les villes, et les discussions informelles lors des réunions intercommunales ces derniers mois. Comme avant chaque scrutin municipal, la question de savoir si les maires sortants allaient rempiler et si d’autres candidats se présentaient a agité une partie de la classe politique et médiatique. Dès l’été 2025, une étude, menée par l’Association des maires de France (AMF) et le Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof), s’inquiétait des démissions des édiles. Elle indiquait ainsi que 417 maires avaient jeté l’éponge en moyenne chaque année durant le mandat 2020-2026, quasiment le double de la mandature précédente (209 par an). A quelques jours du scrutin, on peut établir que la « crise des vocations » souvent évoquée n’a pas eu lieu. Mais les difficultés de la fonction sont indiscutables.

Et elles sont de cinq sortes. La première vient… 

« Et toi, tu repars ? » Voilà la question qui a animé les villages, les villes, et les discussions informelles lors des réunions intercommunales ces derniers mois. Comme avant chaque scrutin municipal, la question de savoir si les maires sortants allaient rempiler et si d’autres candidats se présentaient a agité une partie de la classe politique et médiatique.

Dès l’été 2025, une étude, menée par l’Association des maires de France (AMF) et le Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof), s’inquiétait des démissions des édiles. Elle indiquait ainsi que 417 maires avaient jeté l’éponge en moyenne chaque année durant le mandat 2020-2026, quasiment le double de la mandature précédente (209 par an).

A quelques jours du scrutin, on peut établir que la « crise des vocations » souvent évoquée n’a pas eu lieu. Mais les difficultés de la fonction sont indiscutables.

Et elles sont de cinq sortes. La première vient du transfert progressif de certaines missions depuis la commune vers l’intercommunalité (interco). Le dernier épisode, qui a concerné la compétence « eau et assainissement », en est un symbole.

La loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République, ou loi NOTRe, promulguée en 2015, obligeait les communes à transférer cette compétence à leur intercommunalité avant 2020. Face à la levée de boucliers de nombreux maires, ce caractère obligatoire a été abandonné – après dix ans de polémiques et de batailles – dans une loi d’avril 2025.

Au-delà de ce cas emblématique, beaucoup de maires ont un rapport contrarié avec leur établissement public de coopération intercommunale (EPCI), lui reprochant notamment son caractère plus technocratique que politique. Un défaut encore plus palpable depuis que la loi NOTRe a encouragé les communautés de communes (« com com ») à grossir en fusionnant : la France n’en comptait plus que 1 254 début 2025, contre 2 601 début 2009.

Plus de compétences, moins d’autonomie

Les communes sous pression

Ce transfert de compétences est d’autant plus mal vécu par nombre d’élus que leur autonomie fiscale a, dans le même temps, été largement réduite par l’Etat. Il a en effet supprimé plusieurs taxes sur lesquelles les maires avaient la main, comme la taxe professionnelle (2010) ou celle d’habitation (2023), et les a remplacées par d’autres sources de financement. Rien qu’entre 2020 et 2024, le produit des impôts locaux pour le bloc local (communes et intercos) est passé de 90 à 58,7 milliards d’euros, observe la Cour des comptes.

Les taxes sur lesquelles les édiles ont encore un « pouvoir de taux » ne sont plus très nombreuses : la principale est de loin la taxe foncière (43 milliards d’euros de recettes en 2024), à laquelle s’ajoutent la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (8,9 milliards), la cotisation foncière des entreprises (8), le versement mobilité (4,4), la taxe d’habitation sur les résidences secondaires (3,7) et celle sur les logements vacants (0,18).

Bien sûr, l’Etat a pris des mesures pour compenser ces pertes de recettes, notamment en accordant des fractions de TVA (taxe sur la valeur ajoutée) au bloc local. Mais le produit de ces taxes dépend de la conjoncture et reste donc incertain.

Les élus locaux ont par exemple dû s’adapter à une forte baisse des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), ces taxes prélevées sur les transactions immobilières et souvent improprement appelées « frais de notaire ». Comme le marché immobilier s’est grippé, le produit des DMTO a baissé de 33,1 % entre 2022 et 2024. Ils n’ont rapporté que 3,4 milliards d’euros aux communes en 2024, le plus bas niveau depuis 2010.

A ces incertitudes s’ajoute le contexte austéritaire général mis en place par le gouvernement pour désendetter le pays. La dotation globale de fonctionnement (DGF), principal transfert de l’Etat aux collectivités, a nettement baissé entre 2014 et 2017. Si son périmètre a été stabilisé depuis, « elle continue néanmoins à diminuer en euros constants [c’est-à-dire une fois l’inflation déduite, NDLR] », observe la Cour des comptes.

Certes, d’autres lignes budgétaires ont dans le même temps été ouvertes, mais elles ne suffisent pas.

« Quand vous affaiblissez l’hôpital, l’université, le tissu associatif ou les agences nationales qui accompagnent les maires sur la conduite de projets, vous fragilisez l’action publique locale, rappelle le géographe Achille Warnant. L’Etat crée souvent des nouvelles enveloppes ou des nouveaux dispositifs, mais les effets positifs qu’on peut en attendre se heurtent aux coupes réalisées par ailleurs », poursuit-il.

« Quand vous affaiblissez l’hôpital, l’université, le tissu associatif ou les agences nationales qui accompagnent les maires sur la conduite de projets, vous fragilisez l’action publique locale, rappelle le géographe Achille Warnant. L’Etat crée souvent des nouvelles enveloppes ou des nouveaux dispositifs, mais les effets positifs qu’on peut en attendre se heurtent aux coupes réalisées par ailleurs », poursuit-il.

Complexification de l’action publique

Cette complexification des dispositifs, et plus globalement de la fonction, constitue une troisième grande source de difficultés. Pour la plupart des projets, le maire doit désormais les discuter en amont avec la com com, monter des dossiers de financement complexes, parvenir à capter un argent public qui passe souvent par des appels à projets peu lisibles et se dépêtrer de normes d’urbanisme et d’environnement qui continuent de s’étoffer.

Pour rouvrir un commerce multiservice dans un village par exemple, un maire est contraint de solliciter l’Etat sur plusieurs lignes budgétaires différentes (dotation d’équipement des territoires ruraux, fonds vert, fonds commerce rural) mais aussi la région, le département, la Banque des territoires (banque publique de financement des territoires) et évidemment sa communauté de communes de rattachement.

« Cette complexification de l’action publique est d’autant plus forte que les services d’ingénierie publique que l’Etat propose via ses services déconcentrés ont reculé ces dernières années », observe Anne-Cécile Douillet, professeure de science politique.

« Cette complexification de l’action publique est d’autant plus forte que les services d’ingénierie publique que l’Etat propose via ses services déconcentrés ont reculé ces dernières années », observe Anne-Cécile Douillet, professeure de science politique.

En 2022, un rapport de la Cour des comptes relevait ainsi qu’entre 2012 et 2020, les effectifs de l’administration territoriale de l’Etat ont été réduits de 11 700 postes équivalent temps plein (soit 14 % de l’effectif initial), dont environ 4 500 pour les seules préfectures et sous-préfectures.

« Les plus grandes communes ont développé leurs propres services, mais le recul de l’ingénierie publique a accentué les inégalités entre petites et grandes collectivités, qui ne sont pas également armées », poursuit la chercheuse.

« Les plus grandes communes ont développé leurs propres services, mais le recul de l’ingénierie publique a accentué les inégalités entre petites et grandes collectivités, qui ne sont pas également armées », poursuit la chercheuse.

Quatrième grande difficulté pour les maires : devoir appliquer des mesures qu’ils n’ont pas ou peu choisies. Le mandat 2020-2026 a été particulièrement tendu sur ce point, notamment en raison du déploiement de l’objectif du zéro artificialisation nette (ZAN). Pour rappel, ce principe prévoit qu’en 2050, la France ne devra plus artificialiser aucun espace, sauf à en renaturer un de taille similaire ailleurs. Des objectifs intermédiaires ont également été prévus et font l’objet d’une intense passe d’armes entre le Sénat, qui tente de les alléger sous pression des élus locaux, et l’Assemblée nationale, favorable à une version plus stricte.

En attendant le résultat final de cette bataille, la question est particulièrement sensible, à la fois parce que les maires ont encore le pouvoir de signer les permis de construire – même si, très souvent, des règles intercommunales les contraignent – et parce que « de nombreux maires ruraux, notamment ceux qui bénéficient d’une nouvelle attractivité, craignent que le ZAN ne les prive de la possibilité de se développer », témoigne le géographe Laurent Rieutort.

Dans le même esprit, le déploiement des zones à faibles émissions (ZFE), qui bannissent progressivement les vieux véhicules thermiques des métropoles, ont mis les élus locaux – y compris écologistes – dans l’embarras : ils ont dû appliquer cette mesure très impopulaire décidée par l’Etat, mais sans avoir été suffisamment associés en amont.

Enfin, la dernière grande famille de difficultés est beaucoup plus prosaïque, et réside davantage dans l’exercice quotidien de la fonction.

Dans un ouvrage récent1, le sociologue David Guéranger livre ainsi un récit des difficultés intimes des maires. Il évoque, pêle-mêle, « les absences du domicile et l’inflation des dettes familiales », « les promenades dominicales qui se muent en inventaire des tâches à réaliser », « la charge mentale permanente » ou encore l’épreuve que constitue l’annonce des décès à l’entourage des défunts, par exemple lors d’accidents, allant jusqu’à évoquer « l’enfer de la proximité ».

Mais le sociologue liste aussi les innombrables frustrations que la fonction entraîne : l’impatience face à des projets qui n’avancent pas aussi vite qu’on le voudrait, l’impuissance face aux demandes des habitants, les relations parfois complexes avec l’administration…

Il insiste notamment sur les dilemmes moraux auxquels font face les édiles quand, pour voir aboutir un projet contraint par des normes, ils sont obligés de flirter avec certaines règles. « Le choix du maire rural est simple : il est soit dans l’illégalité, soit dans l’inertie », avait ainsi lancé en 2018, un brin provocant, Vanik Berberian, ancien président de l’Association des maires ruraux de France (AMRF).

Malgré toutes les difficultés réelles et indiscutables qu’ils rencontrent, les maires ont encore des marges de manœuvre pour changer la vi(ll)e

Malgré toutes les difficultés réelles et indiscutables qu’ils rencontrent, les maires ont encore des marges de manœuvre pour changer la vi(ll)e

Face à un tel tableau, par quel miracle trouve-t-on encore 500 000 élus tous les six ans dans ce pays, et à peu près le double de candidats ? Outre le crédit social qui entoure la fonction – le maire reste la dernière figure du personnel politique qui suscite la confiance des électeurs –, la réponse est simple et les édiles la connaissent : malgré toutes les difficultés réelles et indiscutables qu’ils rencontrent, ils ont encore des marges de manœuvre pour changer la vi(ll)e.

Leurs moyens sont d’abord financiers. Certes, comme évoqué plus haut, les maires ont de moins en moins de prise sur leur budget, et ils sont devenus dépendants de transferts parfois irréguliers. Mais les comptes publics locaux restent globalement bien orientés. En 2024, « le “bloc communal” présente une situation [financière] toujours favorable, du fait de la forte dynamique de ses recettes », écrit ainsi la Cour des comptes dans son dernier rapport sur les finances des collectivités locales.

Ces recettes dynamiques, ce sont des taxes foncières qui ont fortement progressé pendant le mandat, un produit de TVA plutôt important dans un contexte de reprise économique post-Covid, et des transferts et compensations corrects de la part de Bercy.

« Les pertes de recettes [décidées par l’Etat] ont été compensées aux collectivités à un niveau plutôt favorable pour ces dernières », estime ainsi la Cour des comptes.

« Les pertes de recettes [décidées par l’Etat] ont été compensées aux collectivités à un niveau plutôt favorable pour ces dernières », estime ainsi la Cour des comptes.

Dynamisme de l’investissement

Fortes de ces recettes, les communes et intercommunalités ont continué de grossir pour offrir plus de services à la population, par exemple en matière de petite enfance. Le nombre de crèches collectives, en majorité gérées par des communes ou des intercos, a augmenté de 58 % en France entre 1995 et 2022.

Logiquement, donc, l’emploi public du bloc local continue de progresser. Certes, entre 2012 et 2022, les communes ont perdu 23 000 agents, dans un contexte de transfert de compétences vers les intercommunalités et de fusion de centaines de communes. Mais, dans le même temps, les effectifs des intercos ont progressé de 125 000 personnes.

Même dynamisme en matière d’investissement : en 2022, le niveau des dépenses d’équipement des communes était supérieur de 25,8 % à son niveau de 2015. La dynamique est encore plus forte pour les intercos (+ 46,6 %).

La dette des communes et intercommunalités s’est un peu creusée mais elle reste très contenue

La dette des communes et intercommunalités s’est un peu creusée mais elle reste très contenue

En attendant que les chiffres consolidés de fin de mandat soient disponibles, la Cour des comptes écrit déjà que « les dépenses d’investissement [du bloc local] de la période 2020-2026 s’annoncent très supérieures à celles du précédent mandat 2014-2019 ». La dette des communes et intercommunalités s’est un peu creusée pour financer tout cela, mais elle reste très contenue : l’encours de dette du bloc local s’élevait à 123 milliards d’euros en 2024, soit 3,7 % de la dette publique française totale.

Ces dépenses dynamiques constituent une bonne nouvelle car les collectivités locales sont désormais majoritaires dans l’investissement public (58 % de l’investissement public total en 2022, contre 50 % en 1985). Et le bloc local (communes et EPCI) représente les deux tiers de ces 58 %.

Les mairies et intercos sont notamment aux avant-postes de la transition écologique. Une étude, menée en 2024 par l’institut I4CE et la Banque postale, a ainsi établi que les investissements des collectivités locales favorables au climat dans les secteurs du bâtiment, des transports et de l’énergie sont passés de 7 milliards d’euros en 2019 à pratiquement 10 milliards en 2023.

Certes, l’étude indiquait alors que cet effort restait largement insuffisant pour tenir les engagements climatiques de la France. Mais il n’en demeure pas moins que les collectivités locales, et particulièrement le bloc communal, sont en première ligne de l’enjeu central de la transition écologique.

L’interco, levier d’action

Cette transition se joue notamment au sein de l’interco, qui, malgré les critiques qui lui sont adressées, n’est probablement pas le cadre paralysant qui est souvent dépeint. Bien sûr, elle a désormais remplacé la commune pour de nombreuses missions structurantes. Mais « elle est le seul échelon à avoir gardé la clause de compétence générale », rappelle le géographe Daniel Béhar. Celle-ci permet, en théorie, aux maires d’intervenir sur n’importe quelle thématique. Surtout, le degré d’intégration intercommunal est très variable selon les territoires. « La part de l’EPCI dans l’investissement total du bloc local va de 4 % à 70 % », détaille ainsi Daniel Béhar. Dans certaines régions, donc, 96 % de l’investissement local reste décidé au niveau des communes.

Par ailleurs, « les maires se plaignent souvent de l’interco alors qu’ils y sont tous élus, certains étant même vice-présidents ! », sourit Nicolas Rio, consultant-chercheur en stratégies territoriales.

« L’acculturation à l’intercommunalité a beaucoup progressé sur le mandat 2020-2026, positive de son côté Achille Warnant. L’image de l’interco comme lieu de troc entre communes et de consensus technocratique est de moins en moins valable : ce sont des objets qui deviennent vraiment politiques », estime-t-il.

« L’acculturation à l’intercommunalité a beaucoup progressé sur le mandat 2020-2026, positive de son côté Achille Warnant. L’image de l’interco comme lieu de troc entre communes et de consensus technocratique est de moins en moins valable : ce sont des objets qui deviennent vraiment politiques », estime-t-il.

Dans ce contexte, « de nombreux maires ont compris que l’interco constitue une opportunité d’accéder à des moyens financiers et des ressources techniques qu’ils n’auraient pas eus seuls », complète Nicolas Rio.

Face à la complexification de l’action publique, les élus locaux se sont en effet entourés de services techniques de plus en plus étoffés. Les équipes administratives se sont professionnalisées et ont notamment appris à s’orienter dans la jungle des dispositifs et des financements proposés par l’Europe, l’Etat, les régions ou les départements. De quoi faire sortir de terre de nombreux projets.

De fait, comme le montre la suite de ce dossier, les exemples de villes ou de villages qui ont changé de visage sous l’action municipale ne manquent pas.

A Paris, la part de logements sociaux est passée de 13 % à 23 % du parc entre 2000 et 2024. La Rochelle est devenue une capitale du vélo en quelques décennies. Et les petites communes rurales ne sont pas en reste, entre déploiement d’énergies renouvelables, réouverture de commerces dans d’anciennes friches ou création de circuits courts alimentaires.

De nombreuses communes et intercos font aussi preuve d’innovation politique. Lille et Rennes ont porté le « bail réel solidaire », un dispositif qui permet de devenir propriétaire de son logement à moindre coût et qui essaime désormais ailleurs.

Mutuelles communales, sécurité sociale de l’alimentation, congé menstruel… les initiatives locales fleurissent

Mutuelles communales, sécurité sociale de l’alimentation, congé menstruel… les initiatives locales fleurissent

Plusieurs petites communes ont expérimenté, dès les années 1970, les transports en commun gratuits, avant que des grandes ne prennent récemment le relais. Mutuelles communales, sécurité sociale de l’alimentation, congé menstruel… les initiatives locales fleurissent et peuvent inspirer la législation nationale.

Mieux, les communes ne se contentent pas d’influencer : elles contraignent aussi parfois l’Etat à légiférer. Ainsi, le combat porté par la municipalité de Saint-Malo face à l’essor des résidences secondaires et des locations touristiques du type Airbnb a conduit l’Etat à réglementer et à offrir un cadre juridique sécurisant aux communes voulant agir sur ce phénomène.

L’AMF et le Cevipof, on l’a dit, pointaient dans une étude l’été dernier l’inquiétante progression du nombre de maires démissionnaires. Mais dans leur publication, ils notaient que le principal motif les poussant à rendre l’écharpe était de loin… les tensions politiques au sein du conseil municipal ! La preuve, s’il en fallait encore une, que les 34 875 scrutins qui se profilent dans quelques jours seront riches en enjeux.

Retrouvez tous les articles de notre dossier sur les municipales 2026 en cliquant ici. 

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1. "Maires, à quoi bon ? Enquête au cœur des engagements municipaux", par David Guéranger, Textuel, 2026.

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