La fusion de la prime d’activité, du RSA et des aides au logement, portée par le gouvernement, a pour but de simplifier l’accès aux prestations sociales. Mais elle risque de pénaliser des ménages modestes.

« Construit par ajouts successifs, notre système de solidarité s’est complexifié au fil du temps, au point d’en être devenu illisible », regrette le gouvernement. Pour s’attaquer à ce problème, l’exécutif porte un projet de loi (PJL) créant une allocation de solidarité unifiée (ASU). Concrètement, il est question de rassembler le revenu de solidarité active (RSA), la prime d’activité (PA) et les aides personnelles au logement (APL) dans l’optique de simplifier le système de prestations sociales.

Cette fusion des minima sociaux en une aide unique est un vieux serpent de mer. En 2016 déjà, sous François Hollande, l’idée avait été évoquée dans le cadre du rapport Sirugue (du nom du député qui l’avait rédigé) avant de finir dans les cartons. Juste après son élection à l’Elysée, Emmanuel Macron avait remis le sujet sur la table en parlant de versement social unique (VSU) ou de revenu universel d’activité(RUA). Nous sommes en 2017-2018 et le dispositif doit alors constituer « la grande loi sociale » du quinquennat. Mais c’était sans compter sur la crise des gilets jaunes, puis du Covid-19.

Après huit années de soubresauts...

« Construit par ajouts successifs, notre système de solidarité s’est complexifié au fil du temps, au point d’en être devenu illisible », regrette le gouvernement. Pour s’attaquer à ce problème, l’exécutif porte un projet de loi (PJL) créant une allocation de solidarité unifiée (ASU). Concrètement, il est question de rassembler le revenu de solidarité active (RSA), la prime d’activité (PA) et les aides personnelles au logement (APL) dans l’optique de simplifier le système de prestations sociales.

Cette fusion des minima sociaux en une aide unique est un vieux serpent de mer. En 2016 déjà, sous François Hollande, l’idée avait été évoquée dans le cadre du rapport Sirugue (du nom du député qui l’avait rédigé) avant de finir dans les cartons. Juste après son élection à l’Elysée, Emmanuel Macron avait remis le sujet sur la table en parlant de versement social unique (VSU) ou de revenu universel d’activité(RUA). Nous sommes en 2017-2018 et le dispositif doit alors constituer « la grande loi sociale » du quinquennat. Mais c’était sans compter sur la crise des gilets jaunes, puis du Covid-19.

Après huit années de soubresauts politiques (dissolution, motion de censure, remaniements), et sur la base de nombreux travaux réalisés par les administrations publiques, le projet de loi vient d’être envoyé au Conseil d’Etat, avant d’être présenté en Conseil des ministres d’ici avril.

On peut retenir deux grandes mesures dans ce projet de loi, qui n’a pas été rendu public mais que nous avons pu consulter. La première consiste en la création d’un compte social unique d’ici à 2027, c’est-à-dire une plateforme numérique sur laquelle il sera possible de s’informer sur ses droits et réaliser des simulations. La seconde concerne l’instauration d’un « revenu social de référence » d’ici à 2030.

Aujourd’hui, des revenus très différents servent à calculer les trois prestations que sont le RSA, la prime d’activité et les APL. Le PJL propose de refondre la manière dont sont prises en compte les ressources d’un ménage pour le calcul de l’ASU en une « base ressources unifiée ».

L’objectif de la future loi est double, indique le gouvernement : « lutter contre la pauvreté en assurant des moyens convenables d’existence » et « garantir un gain au travail ». Voilà pour la théorie, mais qu’en sera-t-il en pratique ?

Hétérogénéité des ménages

« Sur le principe général, c’est difficile de s’opposer à quelque chose qui va vers plus de simplification, pose Pierre Madec, économiste à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). L’idée de pouvoir retrouver ses droits sur une plateforme unique va dans le bon sens : cela peut faciliter l’accès aux prestations et lutter contre le non-recours. » Rien que pour le RSA, le taux de non-recours (les personnes qui auraient le droit de bénéficier de l’aide mais ne la demandent pas) atteignait 34 % en 2024. Le compte social unique pourrait donc permettre de mieux informer les ayants droit, juge Guillaume Allègre, également économiste à l’OFCE. « Mais cela ne permettra pas d’éradiquer le non-recours lié au caractère stigmatisant que peut avoir le RSA qui garde l’image d’être un revenu d’assistance », prévient-il.

Le compte social unique « ne permettra pas d’éradiquer le non-recours lié au caractère stigmatisant que peut avoir le RSA », Guillaume Allègre, économiste

Le compte social unique « ne permettra pas d’éradiquer le non-recours lié au caractère stigmatisant que peut avoir le RSA », Guillaume Allègre, économiste

Au-delà de la question du non-recours, l’enjeu central de l’ASU concerne son niveau : sera-t-il suffisant et fera-t-il plus de gagnants que de perdants parmi les bénéficiaires des prestations sociales ? Hélas, rien ne le garantit actuellement. Les paramètres précis restent en effet pour l’heure indéterminés et doivent être définis par des décrets que voteront les parlementaires.

Dans l’étude d’impact qui accompagne le projet de loi – qui n’a pas été publiée non plus mais que nous avons obtenue en avant-première – le gouvernement estime qu’avec l’ASU, environ 3,7 millions de bénéficiaires seraient gagnants et 3,9 millions seraient perdants.

« Parmi les ménages percevant davantage avec la réforme, plus de deux sur trois appartiennent aux deux premiers dixièmes de niveau de vie, c’est-à-dire aux 20 % des ménages les plus pauvres », précise le document.

« Parmi les ménages percevant davantage avec la réforme, plus de deux sur trois appartiennent aux deux premiers dixièmes de niveau de vie, c’est-à-dire aux 20 % des ménages les plus pauvres », précise le document.

Avec une allocation de solidarité unifiée, plus de gagnants parmi les plus pauvres

« A l’intérieur du premier décile, le gouvernement dit que la moitié sera gagnante et que 20 % vont y perdre, reprend Pierre Madec. Le problème, c’est qu’on ne sait pas quels ménages seront touchés précisément. Parmi les 10 % les plus pauvres, il y a beaucoup d’hétérogénéité. Ce n’est pas pareil de vivre avec 1 200 euros par mois ou de ne toucher que le RSA [646,52 euros pour une personne seule sans enfant en janvier 2026, NDLR.]. »

Le gouvernement assure qu’avec cette réforme, le taux de pauvreté baisserait de 0,5 point, à budget constant, « mais il n’y a pas de détail sur l’intensité de la pauvreté », regrette encore l’économiste de l’OFCE. La baisse du taux de pauvreté pourrait ainsi s’opérer en augmentant légèrement les revenus des personnes qui sont proches du seuil de pauvreté (fixé à 60 % du revenu médian), sans que la situation des plus modestes ne s’améliore. « C’est plus facile de “sortir” une personne de la pauvreté lorsqu’elle gagne 1 200 euros, que si elle est au RSA », insiste Pierre Madec.

100 euros de perte moyenne chez les foyers perdants

Dans les travaux préalablement réalisés par les administrations publiques, qui ont servi de base à l’élaboration du projet de loi mais qui ne sont pas publics, l’une des « conditions intangibles a toujours été de faire en sorte que dans le nouveau système, un ménage sans aucune ressource ne pourrait pas être perdant avec l’ASU », assure anonymement un bon connaisseur du dossier. Mais à ce stade, aucune garantie n’existe sur ce point.

Si la nature et le nombre des gagnants sont incertains, il est inévitable que la réforme entraîne des perdants. Comme évoqué plus haut, un ménage sur cinq parmi les plus pauvres devrait être pénalisé. En termes d’espèces sonnantes et trébuchantes, l’étude d’impact donne quelques estimations : « La perte mensuelle moyenne pour les foyers [perdants] serait de 100 euros en moyenne (avec une perte sensiblement plus faible pour le premier décile, de 40 euros). »

ASU : des pertes et des gains pour tous les déciles de niveau de vie

Mais là encore, cela dépend des paramètres retenus par voie réglementaire. Et « il n’y a rien dans la loi qui précise la garantie des moyens convenables d’existence, déplore Guillaume Allègre. L’objectif est rappelé dès le premier article, mais on ne retrouve aucun seuil ou plancher sur lesdits moyens. » Or, craint l’économiste, ces minima sociaux pourraient s’éroder avec le temps, comme le RSA l’a par exemple été depuis qu’il a été créé à force d’être sous-indexé par rapport à l’inflation.

Pour l’expert, cette absence de garde-fous est révélatrice d’un déséquilibre du texte. Ce dernier reste flou sur les moyens convenables d’existence, mais insiste beaucoup sur la nécessité de garantir des gains au travail. « C’est un vrai problème de hiérarchie, d’asymétrie des principes », poursuit-il.

Vers un nivellement par le bas ?

Malgré la ténacité du cliché dans le débat public, il est désormais connu et reconnu (y compris par le gouvernement dans l’étude d’impact) que le travail paie toujours plus que les prestations sociales. Mais « ce gain demeure très inégal selon la composition familiale, la situation de logement – souvent au détriment des locataires – et le niveau de revenu », justifie l’exécutif.

L’intensité de ce gain est au cœur des préoccupations du gouvernement. Il veut notamment éviter de créer une « trappe à bas salaire », phénomène théorique par lequel une hausse du salaire se traduit par une baisse des aides sociales qui accompagnent les travailleurs mal payés ou par une hausse trop forte des coûts associés à la reprise d’activité (transports, garde d’enfants…).

L’idée du PJL est de s’assurer « que dans toutes les configurations (familiales, de logement), le système de solidarité garantisse à chaque foyer un gain suffisamment important lorsqu’un de ses membres débute une activité professionnelle rémunérée, ou tire d’une telle activité une part plus importante de ses revenus  ». Tout l’enjeu portera sur l’adverbe « suffisamment ». Son niveau n’est pas défini dans le texte actuel, il devra l’être par voie réglementaire. Le gouvernement précise tout de même que « pour 100 euros de revenu d’activité supplémentaire, tout foyer verra ses ressources augmenter de 50 euros minimum ».

L’exécutif a déjà prévenu qu’il imposera un cadre contraignant : cela devra se faire à budget constant

L’exécutif a déjà prévenu qu’il imposera un cadre contraignant : cela devra se faire à budget constant

Les parlementaires auront la lourde tâche lourde de trancher, mais l’exécutif a déjà prévenu qu’il imposera un cadre contraignant : cela devra se faire à budget constant. De quoi créer un « triangle d’incompatibilité » – pour reprendre une image bien connue des économistes – entre les niveaux des minima sociaux, des gains au travail qui répondent au futur objectif et l’absence de moyens supplémentaires. Il existe hélas une façon vicieuse de résoudre l’incompatibilité, craint Guillaume Allègre : inciter au travail via… une baisse des prestations sociales.

Ce nivellement par le bas pourrait passer, par exemple, par une baisse du taux de cumul des prestations sociales. Pour rappel aujourd’hui, le taux de cumul du RSA est de 61 %. Cela signifie que, lorsqu’un bénéficiaire travaille et gagne 500 euros de salaire, il touche le RSA (disons 600 euros), mais déduit de 61 % de son salaire (600-305 euros, soit 295 euros). A la fin, son revenu s’élève donc à 795 euros (500 euros de salaire + 295 euros de RSA). Plus le salaire augmente, plus le RSA diminue. Les parlementaires pourraient modifier ces paramètres, et ainsi accentuer le gain au travail sans coût budgétaire supplémentaire.

Incertitude politique

A ce dossier épineux, vient s’ajouter une difficulté supplémentaire, d’ordre politique cette fois. Le gouvernement presse en effet pour que le projet de loi soit examiné et que les parlementaires actent le principe général d’une ASU avant la coupure estivale. Mais le texte stipule bien que le déploiement des mesures irait de 2027 à 2030.

En d’autres termes, les décrets seront discutés après l’élection présidentielle, avec une Assemblée nationale qui ne sera sans doute plus la même. Les parlementaires actuels devraient valider « la boîte à outils », mais laisser leurs successeurs – dont on ne connaît ni la couleur politique, ni les envies –, trancher des paramètres qui définiront les perdants et les gagnants.

« C’est quand même très important les paramètres. D’un point de vue démocratique, ce choix pose question, souligne Pierre Madec, qui craint une précipitation. Avant de voter, les parlementaires devraient avoir un maximum d’informations sur les différents scénarios possibles. On parle d’une réforme qui entraîne un vrai chamboulement de notre système de protection sociale, et qui concerne 8 millions de ménages. »

« C’est quand même très important les paramètres. D’un point de vue démocratique, ce choix pose question, souligne Pierre Madec, qui craint une précipitation. Avant de voter, les parlementaires devraient avoir un maximum d’informations sur les différents scénarios possibles. On parle d’une réforme qui entraîne un vrai chamboulement de notre système de protection sociale, et qui concerne 8 millions de ménages. »

Cela vaut peut-être le coup de prendre le temps de la réflexion…

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