Sürdürülebilirlik üzerine kaleme aldığım ilk yazıyı[1] bir vaatle bitirmiştim: kavramın daha şekli ve teknik bir incelemesini yapmak ve mevzuatımızdaki yerini ele almak. O yazıda meseleye ağırlıkla kurumsal hayatın penceresinden, uyum (compliance), CSR ve ESG gibi raporlama envanterleri ekseninden bakmıştım. Şimdi merceği biraz çevirip kavramı asıl doğduğu zeminden, yani çevreden ve çevre hukukundan okumayı deniyorum. Zira sürdürülebilirlik, şirketlerin gönüllü ya da zorunlu raporlama yükümlülüklerinden çok önce, insanın tabiatla kurduğu ilişkinin bir ismidir; hukuk diline ise en olgun hâliyle “sürdürülebilir kalkınma ilkesi” olarak yerleşti.

İlk yazıda sürdürülebilirliği üç temel başlığa indirgemiştim uluslararası bir referansla: ekolojik, sosyal ve ekonomik gereklilikler. Bu üçlü bir tesadüf değil elbette zira literatürde ve kısmen de aşağıda görüleceği üzere sürdürülebilir kalkınma ilkesinin bizatihi kendi anatomisidir.

Bu yazıda ilkeyi önce içeriği itibarıyla, ardından mevzuatımızdaki dağılımı, idari yargıdaki uygulama örnekleri ve nihayet iklim değişikliği bağlamında ele almaya çalışacağım. Yazının kapsamı içerisinde önemli olduğunu düşündüğüm Türkiye Çevre Ajansı’na da bu bağlamda kısa da olsa yer verdim.

Çevre hukukunun bu en kuşatıcı ilkesini, Danıştay ve idare mahkemelerinin onu nasıl yorumladığını izleyerek somutlaştırmak, kanaatimce kavramı soyut bir temenni olmaktan çıkaracak ve okuyucuya iyi bir izlek sunacaktır. Bunu yaparken kavramın tarihsel seyrini ortaya koymak ve Türkiye’deki kuramsal ve kurumsal dönüşümün takibini yapabilmek gayet keyifli oldu. Birçok tartışmayı da içerisinde barındıran bu yazının gelecek çalışmalara bir havza niteliği taşımasını umut ediyorum.

Sanayi devrimine değin insanlık, çevresel değerleri tükenmez bir hazine gibi düşündü. Kıt kaynakların tükenme emaresi göstermesi ve kirliliğin belirginleşmesiyle bu kanaatin yanlışlığı anlaşıldı. İlk refleks, çevreyi korumak adına ileri sürülen “sıfır büyüme tezi”[2] oldu; ancak kalkınmayı ve ekonomiyi durağanlaştırmayı öngören bu tez itibar görmedi. Bu çıkmazdan çıkış için aranan orta yol, “sürdürülebilir kalkınma” anlayışını doğurdu.[3]

Yabancı kaynaklarda sustainable development olarak geçen ilke, Türkçeye “sürdürülebilir kalkınma” olarak çevrilmiştir. Kentbilim Terimleri Sözlüğü ilkeyi, çevre değerlerinin ve doğal kaynakların bugünkü ve gelecek kuşakların hak ve yararları gözetilerek, ekonomik gelişmeden ödün verilmeksizin akılcı biçimde kullanılmasını esas alan bir dünya görüşü olarak tanımlar[4]; Macmillan Dictionary of the Environment ise kavramı, çevrenin taşıma kapasitesini koruyacak biçimde, yenilenebilir kaynaklara dayanan ve çevre üzerinde sınırlı tahribat yaratan ekonomik büyüme olarak ifade eder.[5]

Bir ilkenin etkin uygulanması, onu oluşturan kelimelerin doğru tanımlanmasına bağlıdır.[6] “Sürdürülebilir”, bir şeyin kesintiye uğramadan varlığını sürdürmesini; “sürdürülebilirlik” ise her şeyden önce kaynakların tükenebileceği gerçeğinin kabulünü anlatır. Bu kabulden, literatürde “3-R” olarak bilinen üçlü doğar: reducing (azaltma), reusing (yeniden kullanım) ve recycling (geri dönüşüm).[7] “Kalkınma” ise 1994 tarihli BM Kalkınma Programı belgesinde “insanların seçim fırsatlarını artırma süreci” olarak tanımlanır.[8]

İlkenin üç temel unsuru vardır: ekonomik, sosyal ve ekolojik sürdürülebilirlik. Ekonomik boyut kıt kaynakların kullanımını; sosyal boyut eğitim, sağlık gibi toplumsal ve beşerî ihtiyaçları; ekolojik boyut ise çevresel değerlerin korunmasını, çevrenin taşıma kapasitesinin aşılmamasını ve kendini yenileyebilmesini ifade eder.[9] Turgut’un isabetle belirttiği üzere ilke, ekonomik büyüme asgariye indirilmezse yaşanacak çevre kalmayacağını savunan “sıfır büyümeci” yaklaşım ile ekolojik ve toplumsal gerekleri yok sayan “geleneksel kalkınmacı” yaklaşım arasında bir uzlaşı kurar.[10]

Anlayışın izleri on sekizinci yüzyıl Alman orman hukukuna kadar geri götürülse de asıl varoluşu 1950 sonrasına tekabül eder[11]; ormancılığı düzenleyen 1960 tarihli ABD Çok Yönlü Yararlanma ve Sürdürülebilir Verim Kanunu, ilkeden yararlanılarak hazırlanan ilk kanun kabul edilir.[12]

Burada bir an durup, hukukçu kimliğimin yanında zihnimi besleyen klasik geleneğe bir parantez açmak isterim. Sürdürülebilir kalkınmanın kalbindeki “nesiller arası adalet” fikri, modern çevre hukukunun bir icadı değildir. İnsanın yeryüzündeki konumunu “emanet” ve “istihlâf” (halife kılınma) kavramlarıyla okuyan bir düşünce dünyasında bu fikir zaten mündemiçtir. İnsanın tabiata mâlik değil ona emanetçi olduğu tasavvuru, “gelecek nesillerin hakkını ipotek altına almama” şeklindeki çağdaş formülün kadim bir karşılığıdır. Bu tespiti, ilkenin köksüz[13] bir ithal olmadığını, kendi medeniyet havzamızda da derin karşılıkları bulunduğunu hatırlatmak için yapıyorum.

Şaşırtıcı olan, ilkenin Türk yargısındaki ilk nüvesinin de oldukça erken bir tarihe rastlamasıdır. 1949 yılında, doğal maden sularının kiraya verilmemesine ilişkin bir uyuşmazlıkta Danıştay, henüz ortada bu konuda bir mevzuat ya da doktrin yokken, koruma-kullanma dengesini bambaşka kelimelerle tarif eden bir değerlendirme yapmıştı[14]:

“Maden suları ile kaplıcaların sağlık ve sosyal hayattaki rolleri göz önünde tutularak… tabiatın memleketimize büyük bir cömertlikle verdiği bu millî serveti, bugünün ve yarının ekonomik prensip ve ihtiyaçlarına ve işletmeciliğin rasyonel icaplarına uygun bir şekilde işletmek imkânlarını sağlayacak yeni bir kanun tedvin edilmesi… temenniye şayan görülmüştür.”

Kararda maden sularının çevresel korunması öncelikli tutulmuş; ancak meselenin ekonomik ve kalkınma boyutu da göz ardı edilmemiş, idareye âdeta sürdürülebilir kalkınma temelli bir yasal düzenleme tavsiye edilmiştir. “Bugünün ve yarının” ibaresinin nesiller arası dengeye yaptığı zımni atıf, kavramın resmî doğum tarihinden onlarca yıl öncesine ait bu kararı kıymetli kılmaktadır.

Uluslararası düzlemde 1972 Stockholm Bildirgesi ve 1982 Doğa Şartı’nın, ekonomi-ekoloji gerilimine dikkat çekerek sürdürülebilir kalkınma ilkesine dolaylı atıfta bulunduğunu söyleyebiliriz.[15] İlkenin dünya çapında tanınmasında asıl dönüm noktası, Norveç Başbakanı Gro Harlem Brundtland başkanlığındaki BM heyetinin 1987’de yayımladığı Ortak Geleceğimiz (Brundtland) Raporu oldu. Raporun meşhur tanımı şudur: bugünün ihtiyaçlarını, gelecek kuşakların kendi ihtiyaçlarını karşılama olanaklarını tehlikeye atmaksızın karşılayan kalkınma.[16]

1992 Rio Zirvesi, ilkeyi Gündem 21 ve Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonu ile kurumsallaştırdıysa da kuzey-güney ülkeleri arasında uzlaşı sağlanamadığından net bir tanıma ulaşılamadı.[17] 2000 yılındaki BM Milenyum Zirvesi'nde kabul edilen Bin Yıl Kalkınma Hedefleri, çevresel sürdürülebilirliği bir hedef olarak benimsedi. [18]; 2002 Johannesburg Zirvesi’nde ise ilke ilk kez bir ana fikir olarak kabul gördü.[19] 2012 Rio 20 sonrası yayımlanan “İstediğimiz Gelecek” raporunda ilke, “yeşil ekonomi” kavramıyla birlikte anıldı; ne var ki çevre-ekonomi çatışmasında önceliğin yine ekonomiye verilmesi eleştirildi.[20]

Bölgesel düzlemde en kıymetli örnekler Avrupa Birliği nezdindedir. Sands’in işaret ettiği üzere ilkenin dağınık unsurlarını tek bir hukuki metinde toplayan ilk düzenleme, 1989 tarihli Lomé Sözleşmesi’nin 33. maddesidir[21]:

“…çevrenin ve doğal kaynakların korunması ve geliştirilmesi, toprak ve ormanların tahribinin durdurulması, ekolojik dengenin yeniden sağlanması ve doğal kaynakların akılcı bir şekilde kullanılması temel amaçlardır. İlgili taraf devletler… kendi halklarının yaşam koşullarını acilen iyileştirmek ve gelecek nesillerin yaşam koşullarını korumak amacıyla… bunu başarmaya çalışacaklardır.”

İlke, AB’nin 1993 tarihli Beşinci Çevre Eylem Programı ile topluluk çevre politikasının çerçevesine yerleşti[22]; 2009 Lizbon Antlaşması ile mevcudiyetini sürdürdü[23] ve 2010 tarihli AB Temel Haklar Şartı’nın 37. maddesinde anayasal bir değer hâline geldi.[24] Nitekim Almanya, Fransa ve İsveç anayasalarında ilkeye yer verilmesiyle, sürdürülebilir kalkınma birçok ülkede anayasal nitelik kazanmıştır.[25]

II. Sürdürülebilir Kalkınma İlkesinin Mevzuatımızdaki Yeri

“Kalkınma” mı, “Gelişme” mi?

İlkenin uluslararası kullanımı sustainable development şeklindedir ve esasen “sürdürülebilir gelişme” anlamını taşır. İngilizce development kelimesi gelişim, kalkınma, ilerleme, büyüme, yapılanma ve imar gibi zengin bir içeriğe sahiptir.[26] TDK Sözlüğü’nde “gelişmek” ilerlemek, olgunlaşmak, inkişaf etmek; “kalkınmak” ise aşamalı biçimde gelişmek anlamına gelir.[27] Bu hâliyle “gelişme”, “kalkınma”yı da kapsayan daha geniş bir anlam taşır; ilkenin Türkçemizde farklı bir kelime terkibiyle karşılanması da mümkün olmakla birlikte mevzuat ve yargı kararları yerleşik biçimde “sürdürülebilir kalkınma” dediği için, bu metinde de o kullanımı benimsemek gerektiği kanaatindeyim.

Anayasal Zemin ve Çevre Kanunu

İlkenin anayasal dayanağı, 56. maddede güvence altına alınan “sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkı”dır. Üçüncü kuşak (dayanışma) haklarından olan çevre hakkı, özneleri arasında gelecek kuşakları da saymasıyla sürdürülebilir kalkınmanın anayasal yansımasıdır. Sosyal devlet ilkesi (m. 2), devletin temel amaç ve görevleri (m. 5), tabii servet ve kaynaklar ile ormanlar (m. 168-169) ve toprağın verimli işletilmesi (m. 44) hükümleriyle birlikte okunduğunda, ilke anayasal bir değer olarak kendini gösterir.

Pozitif hukukumuzdaki asıl yuva ise 2872 sayılı Çevre Kanunu’dur. İlginçtir, 1983 tarihli ilk metin Brundtland Raporu’ndan dört yıl önce yürürlüğe girdiği için “sürdürülebilir kalkınma” ibaresini içermez; ancak amaç maddesinde “koruma-kullanma dengesi”nden söz edilmiş ve “bugünkü ve gelecek kuşaklar”a vurgu yapılmıştır.[28] 2006 yılında 5491 sayılı Kanunla yapılan kapsamlı değişiklikle ilke Kanun’a dâhil edildi ve çevre korumasını kalkınmanın gerisinde tutan bakış açısı tersine çevrildi.[29] Bu değişikliği ve ifade edilen “tersine çevirme” iddiasını farklı bir biçimde yorumlamak mümkünse de bu hususu başka bir yazıya havale ediyorum.

İlkeye doğrudan ya da dolaylı atıf yapan hükümler Kanun’un 1, 2, 3, 5 ve 9. maddelerinde toplanır. Amaç maddesi (m. 1), çevrenin “sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri” doğrultusunda korunmasını esas alır. Tanımlar maddesi (m. 2), sürdürülebilir kalkınmayı “bugünkü ve gelecek kuşakların sağlıklı bir çevrede yaşamasını güvence altına alan çevresel, ekonomik ve sosyal hedefler arasında denge kurulması” olarak tarif eder. Aynı maddedeki “sürdürülebilir çevre” tanımıyla, insan merkezli (antroposentrik) çevre anlayışından uzaklaşıldığı da dikkat çekicidir.[30]

İlkeyi işlevsel kılan asıl hükümler 3. maddededir. (c) bendi, arazi ve kaynak kullanım kararı veren ve proje değerlendirmesi yapan yetkili kuruluşları karar süreçlerinde ilkeyi gözetmekle yükümlü tutar; (d) bendi, ekonomik faaliyetlerin faydası ile doğal kaynaklar üzerindeki etkisinin ilke çerçevesinde uzun dönemli değerlendirilmesini ister. 5. madde Yüksek Çevre Kurulu’nun ekonomik kararlarında ilkeyi gözeteceğini, 9. madde ise “koruma-kullanma dengesi” ile “özel çevre koruma bölgesi” üzerinden ilkeye vurguyu sürdürür.

Çevre Kanunu dışında ilkeye sıkça atıf yapan başka düzenlemeler de vardır: Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu[31], Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu[32], Kara Avcılığı Kanunu[33] ve İmar Kanunu.[34] Kanun altı düzeyde ise ÇED Yönetmeliği, SÇD Yönetmeliği ve Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği, koruma-kullanma dengesi amacını güderek ilkeden yararlanır. Bu yönüyle sürdürülebilir kalkınma, tek bir maddeye sıkışmayan, tüm çevresel ve ekonomik mevzuata sirayet eden bir “çatı ilke”dir.

Kurumsal Bir Tezahür: Türkiye Çevre Ajansı

Her ne kadar sürdürülebilir kalkınma ilkesine kuruluş kanununda açıkça yer vermese de, bu ilkenin hayata geçirilmesinde hayatî bir rol oynayan ve etkisini giderek artıracağını düşündüğüm Türkiye Çevre Ajansı'na ayrı bir başlık açmayı uygun gördüm. Ancak Ajans'ı; kurumsal yapısı, hâlihazırda icra ettiği ve gelecekte üstleneceği işlevler, kendisine yüklenen misyon ve buna karşılık gelen mevcut kabiliyetleri ile somut tahlil ve önerileri kapsayacak müstakil bir yazıda ele almayı daha doğru buluyorum. Bu nedenle burada yalnızca, ilke ile Ajans arasındaki bağı kuracak kadarıyla yetineceğim.

Bir ilke, ne kadar zengin bir içtihatla donanırsa donansın, onu hayata geçirecek kurumlar olmadıkça soyut kalmaya mahkûmdur; idarece özümsenip pratiğe dökülmedikçe kâğıt üzerinde kalır. Sürdürülebilir kalkınmanın, özellikle döngüsel ekonomi ve sıfır atık boyutunun ülkemizdeki kurumsal karşılığı ise 7261 sayılı Kanunla kurulan Türkiye Çevre Ajansı’dır (TÜÇA).[35]

Kanun, Ajans’ın amacını; çevre kirliliğini önlemek, yeşil alanların korunmasına katkı sağlamak, döngüsel ekonomi ve sıfır atık yaklaşımı doğrultusunda kaynak verimliliğini artırmak ve ulusal ölçekte bir depozito yönetim sistemi kurmak olarak belirler. Böylece TÜÇA, I. bölümde andığım “3-R” (azaltma, yeniden kullanım, geri dönüşüm) mantığını soyut bir ilke olmaktan çıkarıp işleyen bir sisteme dönüştürme görevini üstlenir; depozito yönetim sistemi, bu döngüsel ekonomi yaklaşımının belki de en somut yüzüdür.

Hukukçu gözüyle iki nokta özellikle dikkat çekicidir. İlki, Ajans’ın kendine özgü hukuki yapısıdır: Bakanlıkla ilgili, tüzel kişiliği haiz, ancak kendi kanununda belirtilen hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabi melez (kamu-özel) bir kurum olarak tasarlanmış olması, onu klasik merkezî idare birimlerinden ayırır. İkincisi ve ilke tartışmamız bakımından daha kıymetlisi, TÜÇA’yı kuran aynı 7261 sayılı Kanun’un, Çevre Kanunu’nun genel ilkeleri düzenleyen 3. maddesine “sıfır atığın yaygınlaştırılması, döngüsel ekonomi ilkelerinin uygulanması ve iklim değişikliği ile mücadele edilmesi” ibarelerini eklemiş olmasıdır.[36] Bir başka deyişle Ajans’ın kuruluş kanunu, yalnızca yeni bir kurum yaratmakla kalmamış, sürdürülebilir kalkınmanın çağdaş bileşenlerini doğrudan Çevre Kanunu’nun ilke mimarisine işlemiştir; TÜÇA’nın kuruluş kanununu bu şekilde okuduğumuzda döngüsel ekonomi dağınık bir politika hedefi olmaktan çıkıp artık kanunun genel ilkeleri arasında yer alan bağlayıcı bir esas halini almıştır.

Bu mevzuat zincirinin en yeni ve en bağlayıcı halkası ise, 2 Temmuz 2025'te TBMM'de kabul edilen ve 9 Temmuz 2025 tarihli, 32951 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7552 sayılı İklim Kanunu'dur.

Türkiye'nin 2053 net sıfır emisyon hedefi doğrultusunda enerji, ulaşım, sanayi ve tarım dâhil tüm sektörleri kapsayan bu çerçeve düzenleme; amacını "yeşil büyüme vizyonu ve net sıfır emisyon" olarak belirlese de, ilkeler maddesinde sürdürülebilirliği, ihtiyatlılığı, iklim adaletini ve adil geçişi esas alarak sürdürülebilir kalkınma anlayışıyla doğrudan örtüşen bir zemine oturur. İlkeyi ilk kez somut bir yaptırım rejimiyle (emisyon ticareti, idari para cezaları) ilişkilendiren bu metni[37], iklim değişikliği bağlamında ilerleyen bölümde ayrıca ele alacağım.

III. İdari Yargıda Sürdürülebilir Kalkınma İlkesinin Uygulama Alanları

İlkenin nihai hedefi, çevre ile kalkınma arasında denge kurmaktır; nüfus artışının denetimi, yenilenebilir kaynakların kendini tamamlayabileceği üretim modellerine yönelme, yenilenemeyen kaynaklar için dengeli kullanım planları ya da ikame kaynak tespiti, ekosistemlerden kapasiteleri ölçüsünde yararlanma ve doğa dostu teknolojilerin tercihi gibi tedbirler bu hedefin uygulama araçlarıdır.[38] İlkenin pratikteki hayatı, büyük ölçüde idari yargı içtihadında somutlaşır.

Çevre-Kalkınma Dengesinin Yargıda Kuruluşu

Karadeniz’de planlanan bir HES projesine ilişkin uyuşmazlıkta idare mahkemesi, ilkenin........

© Hukuki Haber