Una pieza central de la organización presupuestal y financiera del Estado colombiano es el Sistema General de Regalías SGR, sustentado en los ingresos por la participación del Estado en la explotación del petróleo y de otros minerales. El SGR obedece a una regulación constitucional, legal e institucional que se encuentra a cargo del Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda.

En los años recientes el SGR ha sido afectado en su legitimidad por graves escándalos de corrupción focalizados en el OCAD Paz y en las inversiones gestionadas a través de los OCAD regionales, de acuerdo con un sólido informe presentado en agosto del año en curso por el doctor Alexander Lopez, actual director del DNP.

Tales hechos han sacudido duramente el SGR y, en concreto, a su dispositivo de seguimiento, evaluación y control en el que la participación democrática de la ciudadanía tiene asignado un papel central mediante las veedurías, las auditorias comunitarias y las rendiciones de cuentas como herramientas de lucha contra el despojo de los recursos públicos y para garantizar la transparencia en el funcionamiento del Estado y sus instituciones. Dispositivo que a todas luces fue desbordado y deslegitimado por los eventos en mención y por sus malos resultados en el transcurso de los últimos 100 meses.

Abordemos esta fenomenología en el siguiente orden: en primer lugar, demos una mirada general a la organización del SGR; en segundo lugar, veamos cómo funciona, formalmente, el sistema de control social a las inversiones y proyectos específicos, y cuál es su base conceptual y teórica en el enfoque neoclásico del "agente y el principal"; en tercer lugar, citemos los "escándalos" de corrupción registrados en años recientes en el SGR y sus implicaciones en el diseño institucional y legal del mismo; y por último, formulemos algunas sugerencias para resignificar el papel del control ciudadano sobre las inversiones del SGR en la perspectiva de lo que Elinor Ostrom llama el "gobierno de los bienes comunes"

La organización y el funcionamiento del SGR.

La Constitución de 1991 adoptó un marco de regulación para el manejo de las regalías petroleras y mineras. Así, el artículo 360 dispone que:

"La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

"Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, se determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías".

A su vez, el artículo 361 de la C.P dispone lo siguiente: "Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo nacional de regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales".

La ley 141 de 1994 reglamentó tales normas creando el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, reguló el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables y estableció reglas para su liquidación y distribución.

La ley 1530 de 2012 conformó el Sistema General de Regalías e introdujo modificaciones importantes en la gestión y administración de los dineros de las regalías en Colombia. Tal modelo dejo algunos resultados que conviene resaltar, como la inclusión de objetivos y fines para promover mecanismos y prácticas de buen gobierno, la necesidad de estructurar proyectos antes de definir la destinación de recursos, la creación del Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE-, la creación de los Comités Consultivos, instancias a través de las cuales se previó la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la identificación de prioridades, y la definición de proyectos presentados a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión –OCAD-.

De igual manera sobresalen puntos como el mejoramiento de la equidad en la distribución de los recursos de regalías, en la medida en que todos los municipios y los departamentos, en especial los entes territoriales con menor Producto Interno Bruto –PBI- per cápita, recibieran mayores recursos del sistema. En cuanto al ciclo de proyectos, dicho Sistema General de Regalías afianzo la gerencia de las alcaldías y gobernaciones, como resultado del fortalecimiento de los procesos de planeación de las entidades territoriales, a partir del énfasis en la cultura de proyectos, como instrumento básico del SGR. Lo anterior permitió mejorar el nivel del desempeño de los gobiernos locales, en particular de las gobernaciones, al incrementar significativamente sus recursos para la inversión y el desarrollo.

Pero el SGR, organizado por la Ley 1530 del 2012, no logró asumir las preocupaciones de los territorios en cuanto al uso que se debió dar a los recursos, ni atender las exigencias para la realización de inversiones generadoras desarrollo social y sostenibilidad económica en las regiones.

Además, tal esquema mostro muchos límites y vacíos en asuntos de participación ciudadana, control social y lucha contra la corrupción.

Así, para superar tales problemas se aprobó el Acto legislativo 05 de diciembre del 2019, reglamentado por la ley 2056 del 2020 (Ver https://www.sgr.gov.co/Normativa.aspx ). Por su parte, el Decreto 098 del 28 de enero de 202012 reglamentó una nueva modalidad para el pago de las regalías llamado Obras por Regalías, completando así el proceso de cambios con los siguientes ajustes: i) mayor discrecionalidad en la asignación de los recursos del SGR a los entes territoriales; ii) disminución de los recursos del componente destinado a financiar el Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE-; iii) mayor participación en el presupuesto del SGR a los municipios y departamentos productores y por los cuales transitan hidrocarburos y minerales; (iv) mejor focalización de los recursos del SGR para los municipios más pobres; (v) actualización de los procedimientos del SGR para reducir los tiempos de aprobación en el ciclo de inversión de proyectos; (vi) disminución de los actores en las instancias de viabilidad, aprobación y ejecución. (eliminación de los OCAD municipales y departamentales, así como de los Comités consultivos); y, por último, (vii) énfasis en la medición de desempeño respecto al manejo y gestión de los recursos del Sistema para la ejecución de proyectos, como nueva medida del Sistema de Seguimiento, Control y........

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