Em Portugal, o combate ao racismo continua a não ser uma promessa constitucional e civilizacional integralmente cumprida. Apesar de o artigo 13.º da Constituição proclamar que todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei, o regime jurídico que pretende promover este ditame e punir comportamentos racistas, revela-se manifestamente insuficiente e ineficaz.

Esta é a convicção de mais de 80 coletivos e organizações, que no último ano recolheram cerca de 23 mil assinaturas para legitimar a apresentação, à Assembleia da República, de uma Iniciativa Legislativa de Cidadãos (ILC), que visa dotar o ordenamento jurídico de meios mais justos, eficientes e eficazes no combate à discriminação, em especial ao racismo e à xenofobia.

O quadro legislativo atual: um sistema desajustado e inoperante

O ordenamento jurídico português prevê, essencialmente, duas vias distintas para prevenir e sancionar o racismo e a xenofobia: por um lado, o crime de discriminação e incitamento ao ódio e à violência, consagrado no artigo 240.º do Código Penal; por outro, o regime contraordenacional estabelecido pela Lei n.º 93/2017, de 23 de agosto.

O artigo 240.º do Código Penal pune: (i) a constituição de organizações que incitem à discriminação, ao ódio ou à violência contra pessoas em razão da sua origem étnico-racial, origem nacional ou religiosa, cor, nacionalidade, ascendência, território de origem, religião, língua, sexo, orientação sexual, identidade ou expressão de género, características sexuais ou deficiência física ou psíquica; (ii) a participação, assistência ou financiamento dessas organizações; (iii) a provocação pública, por qualquer meio destinado à divulgação, de atos de violência contra pessoa ou grupo de pessoas com base nesses fatores; (iv) a difamação ou injúria públicas, pelos mesmos motivos; (v) a ameaça pública; e (vi) o incitamento público à discriminação e ao ódio.

Importa, porém, sublinhar uma limitação central: nos termos do n.º 2 do artigo 240.º, as condutas de provocação, difamação, injúria, ameaça e incitamento ao ódio apenas são puníveis quando praticadas publicamente e através de meios de divulgação. Ficam, assim, excluídas do âmbito penal todas as condutas que não preencham estes requisitos — ou seja, uma parte significativa das ameaças, provocações, insultos racistas e incitamento ao ódio que ocorrem quotidianamente em contextos interpessoais, como nas ruas, nos locais de trabalho, nas escolas, nos transportes ou em outros espaços públicos ou abertos ao público.

Por seu turno, a Lei n.º 93/2017 qualifica como contraordenações diversos comportamentos discriminatórios — designadamente a recusa de acesso a estabelecimentos públicos ou abertos ao público, à educação, à habitação, aos cuidados de saúde ou ao emprego — afastando-os do âmbito penal.

Este enquadramento jurídico revela-se não só manifestamente insuficiente, por deixar de fora múltiplas situações de discriminação efetiva, como também gera uma dualidade ética e juridicamente difícil de justificar. Com efeito, a resposta do Estado à discriminação racial varia substancialmente em função do contexto: assume natureza criminal quando a conduta é pública e mediática, mas reduz-se a uma mera sanção administrativa quando ocorre em contextos quotidianos e interpessoais. No entanto, os bens jurídicos protegidos são, em qualquer caso, os mesmos: a dignidade e a liberdade das pessoas.

O paradoxo torna-se evidente: a publicação de um texto num jornal, com conteúdo racista, pode constituir crime, punível com pena de prisão; já a recusa de acesso de uma pessoa negra ou cigana, com fundamento em motivos étnico-raciais, a uma escola, a um hospital, a um emprego ou à aquisição de habitação, é sancionada apenas com uma coima. Se a dignidade e a igualdade são valores fundadores da democracia, não faz sentido que um qualquer ato racista ou xenófobo esteja sujeito ao mesmo tipo de censura que uma infração de estacionamento.

A distinção que é hoje feita entre aquilo que constitui crime, no âmbito do artigo 240.º do Código Penal, e o regime de contraordenações previsto na Lei n.º 93/2017, transmite uma mensagem intolerável: de que existem violações à dignidade que são “graves” e outras que são meramente “toleráveis”.

Uma Comissão que não funciona

A ineficácia do atual modelo é agravada pela paralisia prolongada da Comissão para a Igualdade e Contra a Discriminação Racial (CICDR), entidade responsável por aplicar a Lei n.º 93/2017 e que está sem funcionar desde 2022.

Após a extinção do Alto Comissariado para as Migrações e da reconfiguração operada na sequência da criação da AIMA, a CICDR continua sem tramitar os processos de contraordenação (o que tem conduzido à prescrição de inúmeros processos), sem ter o seu website a funcionar e sem produzir quaisquer relatórios sobre as matérias da sua competência. Há já quatro longos anos que as vítimas de discriminação racial não têm qualquer apoio nesta matéria e não veem qualquer consequência das queixas que apresentam.

Porém, e mesmo quando funcionava, a Comissão era já inoperante e os resultados da sua atividade ilustram este problema: em 2022, a CICDR recebeu 491 denúncias de discriminação racial, mas apenas 97 (cerca de 20%) se transformaram em processos de contraordenação, sendo certo que somente 11 resultaram numa condenação.

A dimensão da ineficácia é devastadora. Segundo o Inquérito às Condições de Vida, Origens e Trajetórias da População (INE, 2022), apenas 8,8% das pessoas que afirmaram ter sido alvo de discriminação racial, chegaram a apresentar queixa a uma autoridade. Quase metade das restantes (46,5%) admitiram não o fazer, por considerarem que “nada iria mudar”. As vítimas de racismo em Portugal não acreditam nas Instituições, na Justiça ou na proteção do Estado.

A este respeito, a ECRI – Comissão Europeia contra o Racismo e a Intolerância, foi também categórica: em 2025, Portugal continuava a apresentar lacunas significativas no combate aos crimes de ódio, e a ausência de resultados concretos tem vindo a alimentar o sentimento de impunidade dos agressores e minar a confiança no sistema judicial.

A proposta: transformar a exceção em regra

É neste contexto que surge a ILC para criminalizar todas as práticas discriminatórias em Portugal, propondo uma reforma estruturante com três eixos principais:

1. Eliminar o requisito da publicidade no artigo 240.º do Código Penal.

A proposta da ILC transforma a publicidade numa agravante, e não num elemento essencial do crime. Deste modo, comportamentos racistas em contextos quotidianos — nas escolas, condomínios, esquadras ou locais de trabalho — passam a ser criminalmente relevantes, mesmo que não ocorram publicamente e por qualquer meio destinado à divulgação.

2. Transformar todas as condutas, hoje classificadas como contraordenação, em crimes.

Discriminar uma pessoa, em razão da sua origem étnico-racial, nacional ou religiosa, recusando-lhe um emprego, o arrendamento de imóveis, o acesso a um hospital ou a uma escola, passará a constituir crime.

3. Agravar a pena para difamação e injúria com motivação discriminatória.

A ILC prevê ainda um aumento das molduras penais para situações em que a ofensa pessoal tenha um fundamento racista, étnico, religioso ou de outra natureza discriminatória.

Uma exigência democrática

O que as mais de 80 associações e cerca de 33 mil pessoas propõem, com esta ILC, é estabelecer a necessária coerência entre o discurso constitucional e a prática legislativa e, bem assim, reforçar a proteção das vítimas de discriminação. O enquadramento jurídico do combate à discriminação continua ancorado num modelo que não protege eficazmente as vítimas, nem responsabiliza devidamente os agressores.

Ao fim de décadas de promessas, criminalizar as práticas discriminatórias de forma plena é mais do que uma mera opção de técnica ou de cosmética legislativa — é uma obrigação ética e constitucional. E a proposta constante desta ILC garante o compromisso do Estado no combate ao racismo, porque confere maior censura social e jurídica aos comportamentos discriminatórios, e reconhece, como fundamentais, os valores da igualdade e da liberdade.

Recolhidas as assinaturas e entregue a petição na Assembleia da República, caberá agora aos deputados e deputadas apreciarem a questão e tomarem uma decisão. Cá estaremos depois para fazer o balanço.

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