La semana pasada, el presidente Gustavo Petro ordenó liquidar las EPS “quebradas”. Con lo que se conoce, es poco viable que lo pueda lograr en lo que queda de gobierno: la normativa pone limitaciones, los tiempos son ajustados y hay precedentes judiciales que pueden tumbarla. Pero como el gobierno está decidido a sacar su fallida reforma a la salud a toda costa, eso no necesariamente lo disuadirá.

Petro ordenó algo que él mismo había rechazado en el pasado. “Es una gran estafa a la red pública y privada hospitalaria”, escribió sobre los efectos de las liquidaciones en junio de 2025. Ahora, resignado por el “sabotaje” del Congreso con su reforma, Petro se va por una “salida [no] tranquila y negociada”, que puede terminar siendo una liquidación para el sistema.

La salida que entre líneas ha sugerido —que Nueva EPS asuma los afiliados— también enfrenta retos: las normas solo lo permiten parcialmente y, dada su debilidad financiera y operativa, es improbable que esta EPS lo logre.

Por qué es inviable y las señales de que eso no detendría a Petro

La decisión de Petro pareció repentina. Pero hace un año ya había dicho que las EPS debían liquidarse si no pagaban sus deudas. Y este año, dos semanas antes del anuncio, había advertido que “si la ley no se aprueba, se liquidarán de acuerdo a la ley”. La orden final llegó luego de que el Tribunal Administrativo de Antioquia suspendió el decreto que reubicaba territorialmente a millones de afiliados entre EPS. 

“El tribunal, al tumbar eso, acaba completamente la posibilidad de eficiencia en las EPS”, dijo Petro en el consejo de ministros. Antes de ese, el Consejo de Estado también había suspendido otro decreto que ponía en marcha varios puntos de su polémica reforma, como el énfasis en la atención primaria y cambios en el rol de las EPS. Otros decretos posteriores quedaron sin piso, según expertos.

El patrón se repite: cada vez que la institucionalidad le cierra una puerta (el Congreso, las cortes, los tribunales) Petro abre otra (con frecuencia, a las patadas). Intervino a las EPS más grandes del país pocas horas después del primer hundimiento de su reforma. Reorganizó el sistema por decreto. Y ahora ordenó la liquidación cuando los jueces le tumbaron el decreto de reordenamiento. Si se ejecuta esta última decisión, también es probable que Petro se estrelle con la institucionalidad, como en los otros casos.

La orden que Petro dio para liquidar las EPS “quebradas” fue a sus ministros de Salud y de Hacienda. Pero, legalmente, eso no basta para que ocurra. La única entidad que puede ordenarla es la Superintendencia de Salud, con un acto administrativo fundamentado en causales técnicas específicas. Para Paul Rodríguez, profesor de la Universidad del Rosario, que el presidente lo hubiera ordenado así públicamente “puede ser usado por un juez para decir que realmente no hubo un estudio técnico, sino una motivación política”.

Tampoco está definido el concepto de “quebradas”. Una interpretación que surgió entre varios expertos y actores del sistema fue que serían las ocho EPS que hoy están intervenidas: Asmet Salud, Capresoca, Coosalud, Emssanar, Famisanar, Nueva EPS, SOS y Savia Salud. La alarma fue grande porque, sin Nueva EPS, esas EPS acumulan más de 12 millones de afiliados.

Sin embargo, en el mismo consejo de ministros, Petro dijo que “todas las EPS están quebradas, intervenidas y no intervenidas”. Y, en un trino posterior a su anuncio, dijo que las EPS estaban quebradas porque “no tenían reservas técnicas”.

Pero esa causal no es la única que ha usado la Superintendencia para liquidar una EPS.

En el gobierno Petro, sus cuatro liquidaciones (Comfamiliar Huila, Convida, Comfaguajira y Ecoopsos) entre 2022 y 2023 se han justificado por un patrón de insolvencia financiera crítica, fallas sistemáticas en la prestación de servicios de salud y un historial prolongado de medidas especiales sin resultados positivos. La SuperSalud ha tenido en cuenta variables como el no cumplimiento de los indicadores de capital mínimo, patrimonio adecuado y reservas técnicas; deficiencias en resultados de salud, y un elevado número de quejas y tutelas. También causales que están en el artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, como la suspensión de pago de deudas o el incumplimiento de órdenes de la SuperSalud.

Las cuatro EPS liquidadas en el gobierno Petro llevaban entre dos y diez años bajo vigilancia especial antes de que se tomara esa decisión. La más rápida, Comfaguajira, tardó dos años y medio desde la primera medida especial hasta la resolución de liquidación. EPS Convida, la más extrema, acumuló más de diez años bajo medidas preventivas sin lograr estabilizarse. En todos los casos, la Supersalud invocó un catálogo de causales que incluía suspensión de pagos, incumplimiento reiterado de órdenes y desobediencia, no solo indicadores financieros en rojo.

Hoy la situación de las EPS sí es crítica. Hasta 2024, acumulaban $32,9 billones en deuda a hospitales y clínicas, y solo tres EPS cumplen los tres requisitos de habilitación financiera. Las EPS que hoy están intervenidas llevan así entre un año y medio hasta cuatro años. Para Rodríguez, “para elegir qué criterio tener para intervenir o liquidar, la Super tiene muchas opciones”.

Pero las liquidaciones necesitan basarse en conceptos técnicos. Según Luis Carlos Leal, exsuperintendente de Salud de Petro, desde la realización del estudio hasta la decisión pueden pasar en promedio 15 o 20 días. La SuperSalud no respondió si está haciendo algún estudio técnico sobre las EPS actuales. Al día siguiente del anuncio de Petro se limitó a decir que “continuará evaluando” y que actuará “dentro del marco de sus competencias”.

En todo caso, cualquier resolución de liquidación enfrentaría un reto jurídico con un precedente: demostrar que la “quiebra” de las EPS no se deriva de la insuficiencia de la UPC, la Unidad de Pago por Capitación. 

Eso ya sucedió con la intervención de Sanitas, que la Corte anuló porque la SuperSalud omitió considerar fallos que advertían sobre la insuficiencia de la Unidad de Pago por Capitación (UPC). Al ignorar estos precedentes constitucionales, la Corte dijo que la Superintendencia realizó una aplicación arbitraria de la ley, pues no evaluó si el deterioro financiero que justificó la toma de posesión fue provocado por el incumplimiento del propio gobierno en la financiación del sistema de salud, trasladando injustamente esa carga a la entidad intervenida.

“Los jueces tienen hoy argumentos suficientes para evitar que se haga algún tipo de liquidación express”, dice Johnattan García, investigador en salud de Harvard, sobre el precedente de Sanitas.

Del anuncio a la realidad hay mucho trecho. En 2024, cuando la decisión de la SuperSalud de intervenir EPS como Sanitas y Nueva EPS causó polémica en el país, Petro dijo que sus funcionarios solo seguían sus órdenes. El 17 de marzo, un día después de la orden tajante de liquidar las EPS “quebradas”, Petro pareció bajar el tono y dijo que “quedarán las que limpien sus estados financieros”.

Un alto funcionario del MinSalud, que prefirió no dar su nombre pero que tendría cómo saberlo, confirmó a La Silla que no conocían la decisión del presidente, que lo ve “más como un tema político” y que “esto no es un proceso que se pueda hacer por parte de la Superintendencia de un día para para otro y requeriría más tiempo de lo que queda de gobierno”.

Las dudas de que Nueva EPS asuma los afiliados

Aunque Petro no lo ha dicho explícitamente, sus declaraciones y cambios normativos apuntan a que Nueva EPS pueda recibir afiliados de EPS liquidadas y consolidar así su ambición de que sea el Estado el que preste el servicio de salud. Una resurrección parecida del antiguo Seguro Social.

Sin embargo, su situación financiera y operativa, cuestionada por autoridades como el Tribunal Administrativo de Antioquia, podría limitarlo.

“Los afiliados de EPS liquidadas serán atendidos por las EPS que queden”, trinó Petro. Una de las que queden sería Nueva EPS. En el consejo de ministros, Petro dijo que como el Estado es propietario de la mitad de Nueva EPS, va a pagar su deuda y “eso puede generar que no esté en causal de liquidación, va a salir de la intervención”.

Según la Ley, una vez una EPS es liquidada, los afiliados deben pasar a otras. Antes de 2024, la norma exigía que las EPS receptoras no contaran con “medidas administrativas”. La intervención, formalmente, tiene el nombre de “intervención forzosa administrativa”. Sin embargo, el gobierno Petro modificó eso con el Decreto 719 de 2024: estableció que la asignación de afiliados debe realizarse prioritariamente a EPS “que no cuenten con medidas de vigilancia especial adoptadas por la Superintendencia”.

A diferencia de la intervención administrativa, la vigilancia especial es una de las medidas preventivas de la toma de posesión. Busca evitar que las entidades vigiladas incurran en causales que obliguen a su intervención definitiva. Así lo establece el Decreto Único del Sector Salud.

El exministro de Salud Alejandro Gaviria y el abogado Daniel López, del Observatorio de Derecho Laboral de la Universidad Javeriana, dijeron a La Silla que las medidas de vigilancia especial no son las medidas de intervención. “Al no referirse a las que están intervenidas, en principio, estas sí podrían recibir afiliados”, dijo López.

Pero la norma también dice que la EPS que reciba afiliados debe tener “previa verificación del cumplimiento del capital mínimo y del patrimonio adecuado”. Según los datos más recientes de la SuperSalud (septiembre 2025), Nueva EPS no cumple esos requisitos financieros.

Esto se puede obviar si no existen otras EPS que cumplan con los requisitos. El mismo decreto de 2024 estableció el orden para asignar afiliados en esos casos. Las primeras en prelación son aquellas EPS que no tengan medida de vigilancia especial, aunque no cumplan con los indicadores financieros. 

De hecho, mientras estaba intervenida, Nueva EPS ya ha recibido afiliados de Compensar y Coosalud, cuya operación fue retirada hace un año por la SuperSalud en algunas regiones del país. Nueva EPS recibió 132 de los 1.814 afiliados de Coosalud en La Guajira, mientras otros 17 mil de 196 mil de Compensar en 10 departamentos.

“Lo más probable es que la gente termine movida a Nueva EPS, que es la única que está en todos los municipios”, dijo el experto Johnattan García.

A pesar de esos permisos, el caso del Tribunal de Antioquia muestra que legalmente la capacidad operativa de Nueva EPS puede ser un argumento para detener una recepción masiva de usuarios. 

El Decreto 182 de 2026 modificaba cuántas EPS pueden funcionar en departamentos y municipios según la población y el número de afiliados. Estimaciones filtradas en medios hablaban de más de 2,4 millones de pacientes que pasarían a Nueva EPS, que incluso sería la única que funcionará en más de 500 municipios del país. El MinSalud defendió el decreto diciendo, entre otras cosas, que buscaba “corregir problemas como la fragmentación excesiva, la baja escala poblacional y la ineficiencia operativa”.

Pero el Tribunal de Antioquia decretó una medida cautelar de urgencia para suspenderlo, argumentando que su aplicación amenaza de forma inminente derechos colectivos como la salud pública y la libre competencia al forzar traslados masivos que podrían derivar en un colapso sistémico de los servicios. 

Sobre la Nueva EPS, el tribunal sostuvo que no es viable que reciba nuevos afiliados debido a la ausencia de un sustento técnico que evalúe su capacidad real y efectiva para absorber tal carga poblacional sin comprometer el derecho a la salud de los usuarios. El tribunal resaltó que la entidad se encuentra actualmente bajo intervención por “fallas graves” y un “serio quebranto financiero” y se refirió a Nueva EPS como una entidad con “limitaciones operativas o con debilidades financieras conocidas”.

Parte de los problemas de la Nueva EPS se han dado durante la intervención del gobierno Petro, como confirmó la Contraloría con datos hasta 2024. Por ejemplo, el patrimonio de Nueva EPS pasó de -$4,95 billones en 2023 a -$6,69 billones en 2024, y los pasivos casi se duplicaron de $11,7 billones en 2023 a $18,38 billones en 2024, y a $21,37 billones en marzo de 2025. 

La Contraloría también dijo que los mayores saltos en quejas y reclamos en la Nueva EPS se dieron en el segundo semestre de 2023 (+29.9%), en el segundo semestre de 2024 (+29.4%) y el primero de 2025 (+26.7%); estos últimos dos durante la intervención. Sobre las tutelas, el ente de control dijo que “para 2025 (corte a junio) ya se reportan 66,135 procesos, lo cual proyecta una tendencia creciente que podría superar los niveles de 2024”. 

Petro ya ha planteado una salida al tema de las deudas. Hace un mes, dijo que como el Estado es accionista mayoritario, pagará las deudas de la Nueva EPS por un valor entre los 4 y 5 billones de pesos mediante el mecanismo de vigencias futuras. Es decir, comprometiendo el presupuesto de gobiernos posteriores. La autorización está a la espera del Confis (Consejo Superior de Política Fiscal), dijo Petro. 

Ni el Ministerio de Hacienda ni el de Salud le respondieron a La Silla sobre cómo funcionaría ese mecanismo ni cuándo estaría listo.

“Si el Gobierno va a pagar las deudas de la Nueva EPS, deberá aceptar que las transferencias de la UPC no fueron suficientes y por ello se debe realizar esos pagos”, dijo Paul Rodríguez. “Eso le abre la puerta a las otras EPS a reclamar judicialmente el mismo reconocimiento. Al fin y al cabo, no importa la naturaleza jurídica, la función de todas las EPS es la misma”, explicó el experto.

Contra todos los frenos, limitaciones y críticas, Petro está decidido a reformar el sistema de salud. Tras textos hundidos, decretos tumbados y órdenes de la Corte ignoradas, las liquidaciones serían su última carta. “Ya no tenemos alternativas. El Congreso no aprobó la reforma. Ya no queda sino este último trato”, dijo en el consejo de ministros. Lo hará a pesar del daño que sabe que genera: “quienes destruyeron el sistema de salud son los que liquidaron EPS”, trinó en mayo de 2024.

De sus tres grandes reformas, la de la salud es su derrota más visible. Ya anunció que la radicará de nuevo el 20 de julio, apelando al Congreso y próximo gobierno. “Otro Congreso, otra oportunidad, depende del electorado de Colombia”, dijo. En época electoral, sus declaraciones mantienen viva la narrativa política engañosa (y enganchadora) de que las EPS se roban los recursos y el Congreso, pagado por las EPS, bloqueó la reforma. Así “mueve la agenda mediática y todos corren”, como dijo el alto directivo del MinSalud. 

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