Derrière le choc du 21 avril 2002, un héritage un peu oublié : 35 heures, CMU, Pacs, loi SRU, AME, privatisations… Autant de réformes qui façonnent encore la France, malgré des critiques persistantes et des effets ambivalents.

Le décès de Lionel Jospin, à 88 ans, ravive un souvenir douloureux. Celui du séisme politique du 21 avril 2002, lorsque l’ancien Premier ministre socialiste a échoué à se hisser au second tour de l’élection présidentielle, se faisant distancer par Jean-Marie Le Pen et Jacques Chirac. Un traumatisme collectif, laissant la gauche orpheline, contrainte de « voter utile » et « faire barrage ». La première d’une longue série de digues érigées contre l’extrême droite.

Cette onde de choc, dont on perçoit encore les répliques, est tellement puissante qu’elle occulte toute autre forme de bilan. Pourtant, de nombreuses réformes structurelles ont été mises en œuvre par la gauche plurielle entre 1997 et 2002 qui, elles aussi, ont encore un impact aujourd’hui. Que reste-t-il de Lionel Jospin, vingt-quatre ans après ?

Le décès de Lionel Jospin, à 88 ans, ravive un souvenir douloureux. Celui du séisme politique du 21 avril 2002, lorsque l’ancien Premier ministre socialiste a échoué à se hisser au second tour de l’élection présidentielle, se faisant distancer par Jean-Marie Le Pen et Jacques Chirac. Un traumatisme collectif, laissant la gauche orpheline, contrainte de « voter utile » et « faire barrage ». La première d’une longue série de digues érigées contre l’extrême droite.

Cette onde de choc, dont on perçoit encore les répliques, est tellement puissante qu’elle occulte toute autre forme de bilan. Pourtant, de nombreuses réformes structurelles ont été mises en œuvre par la gauche plurielle entre 1997 et 2002 qui, elles aussi, ont encore un impact aujourd’hui. Que reste-t-il de Lionel Jospin, vingt-quatre ans après ?

1/ Les 35 heures, une mesure de bon sens économique

Rares sont les mesures qui ont suscité autant de passions. Pour la droite, les 35 heures sont devenues le bouc émissaire de toutes les difficultés rencontrées par l’économie française. Pour la gauche, c’est un emblème, la dernière grande avancée sociale. Deux visions a priori irréconciliables. Pourtant, il est tout à fait possible de faire un bilan dépassionné des 35 heures, en se basant sur des données économiques et des comparaisons internationales fiables. Un exercice auquel s’était prêté l’économiste Eric Heyer dans les colonnes d’Alternatives Economiques, à l’occasion du dixième anniversaire des 35 heures.

Verdict : peu de politiques publiques ont eu un aussi bon bilan économique ! La réduction du temps de travail a ainsi boosté l’activité du secteur privé, qui est passée de 1,8 % par an en moyenne avant 1997 à 2,6 % après. Elle a également stimulé les dépenses d’investissement des entreprises ainsi que la consommation des ménages. Sans se traduire par une envolée du prix du travail. C’est même tout le contraire, car le passage aux 35 heures a été compensé par une politique de modération salariale, une flexibilisation du travail, une hausse de la productivité et la suppression du paiement d’heures supplémentaires. Au final, la France a amélioré sa compétitivité-prix et gagné des parts de marché sur ses concurrents européens.

Evidement, les aides de l’Etat mises en œuvre à l’époque, sous la forme de baisses de cotisations, n’y sont pas pour rien. Mais cela n’a pas plombé les finances publiques. Le coût s’élève à 12,5 milliards d’euros par an, selon Eric Heyer, un chiffre à mettre en regard des économies réalisées grâce aux 35 heures. Les lois Aubry ont en effet permis de créer 350 000 emplois, selon le bilan officiel dressé par la Dares, le service statistique du ministère du Travail. C’est autant de cotisations sociales en plus à récupérer et de prestations sociales en moins à verser. Sans oublier les recettes fiscales supplémentaires engendrées par une croissance plus dynamique que chez nos voisins européens notamment.

Tout n’est pas rose pour autant : le bilan des 35 heures dans la fonction publique est nettement moins reluisant, faute des embauches nécessaires pour compenser. Avec des conséquences qui ont durablement affaibli le secteur hospitalier. Mais ce qui est en cause, c’est davantage la volonté de faire des économies sur le dos du service public que le principe même de la réduction du temps de travail.

2/ La CMU étend l’assurance maladie au plus grand nombre

Au tournant des années 2000, un Français sur cinq renonçait à se faire soigner pour des raisons financières, n’étant pas ou mal assuré. C’est pour lutter contre cette inégalité devant la santé que Martine Aubry, alors ministre de l’Emploi et de la Solidarité porte le projet de couverture maladie universelle (CMU), adopté en juillet 1999.

La loi crée deux dispositifs : la CMU de base, qui garantit l’accès à l’assurance maladie pour les résidents qui n’y avaient pas droit, et la CMU complémentaire (CMU-C), qui offre une mutuelle aux plus modestes. Cette dernière a donc permis, dès le 1er janvier 2000, à toute personne dont les revenus étaient inférieurs à 3 500 francs par mois (533 euros) d’avoir droit à une couverture complémentaire gratuite. Un an après son adoption, cinq millions de personnes en bénéficient déjà. Dès 2010, 96 % des Français sont couverts par une complémentaire, contre 80 % en 1990 ! Un système de protection efficace, qui ne plombe pas les finances de la Sécurité sociale pour autant.

Le dispositif connaît par la suite quelques modifications, à commencer par la CMU de base, fondue dans la protection universelle maladie (PUMa) en 2016. Puis, en 2019, la CMU-C fusionne avec l’aide au paiement d’une complémentaire santé (ACS) pour créer la complémentaire santé solidaire (C2S). Elle compte en 2025 près de 7,9 millions de bénéficiaires, dont 1,8 million moyennant le paiement de 30 euros par mois maximum.

Rejetée à l’époque par la droite, la CMU n’est pas fondamentalement remise en cause à l’heure actuelle… contrairement à l’aide médicale d’Etat (AME), l’autre mesure emblématique de l’ère Jospin en matière de santé.

3/ L’aide médicale d’Etat, une mesure saine désormais honnie par la droite

Lorsqu’en 2000, le gouvernement de Lionel Jospin instaure la couverture maladie universelle (CMU) pour les plus précaires, il est décidé qu’une aide médicale d’Etat (AME) assurerait aux étrangers en situation irrégulière une prise en charge intégrale de leurs soins médicaux et hospitaliers. Au-delà du fait qu’elle garantit l’accès au droit fondamental de se soigner, elle évite que ses bénéficiaires ne développent des pathologies lourdes entraînant une surcharge pour des hôpitaux déjà saturés, ou favorisant les épidémies.

441 228 personnes y ont eu droit en 2023. Mais alors que les dépenses occasionnées s’élèvent à un peu plus d’un milliard d’euros, soit 0,5 % de la consommation médicale nationale, l’AME est régulièrement attaquée. Résultat, ses conditions d’accès sont devenues de plus en plus difficiles. Il faut trois mois de présence sur le territoire français pour en bénéficier, ce qui exclut les personnes blessées en chemin, et beaucoup de démarches sont dématérialisées.

Depuis février, un décret du gouvernement Lecornu impose de fournir des documents d’identité officiels, tels un extrait d’acte de naissance, alors que nombreux sont ceux qui arrivent en France sans rien, après des parcours migratoires périlleux. D’après une étude de l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé (Irdes), publiée en 2023, la moitié des personnes éligibles à l’AME ne sont pas couvertes en raison de la complexité des démarches. Ce qui ne devrait pas s’arranger…

4/ La prime pour l’emploi, préfiguration de l’actuelle prime d’activité

En 2001, le gouvernement Jospin met en place la prime pour l’emploi (PPE). Prenant la forme d’une ristourne fiscale, elle est attribuée à tous les travailleurs dont le revenu d’activité est compris entre 0,3 et 1,4 fois le Smic. Huit millions de foyers en bénéficient, permettant des gains de revenus mensuels de l’ordre de 4 %. L’objectif : encourager les personnes précaires à (re)prendre un emploi, et accentuer l’écart entre les prestations sociales et les revenus du travail.

Vingt-cinq ans plus tard, l’héritage de la PPE, qui porte désormais le nom de prime d’activité – prestation née en 2016 de la fusion de la PPE avec le RSA activité – est bien vivant, l’intérêt et les limites de ce type de dispositifs n’ayant pas changé. Côté pile, ces prestations sont bien ciblées sur les travailleurs pauvres, et elles ont participé à développer l’emploi faiblement qualifié. Côté face, il s’agit d’une hausse de salaire prise en charge par la puissance publique (pour un coût qui tourne désormais autour de 10 milliards d’euros par an) plutôt que par les employeurs.

Les chercheurs débattent de son éventuel effet de « trappe à bas salaire », phénomène par lequel des incitations fiscales enfermeraient des travailleurs dans de faibles rémunérations, car toute augmentation de salaire fait perdre des prestations sociales. Un débat qui concerne aussi les exonérations de cotisations sociales sur les bas salaires, créées pour la première fois en 1993, et accentuées par le gouvernement… de Lionel Jospin.

5/ Les couples homosexuels enfin reconnus par le Pacs

Cette fois-ci, ce sera la bonne ! Après plusieurs propositions venues d’horizons divers à partir de 1990, le Pacte civil de solidarité (Pacs) adopté en octobre 1999 permet enfin aux couples homosexuels de passer, selon la formule consacrée, « de la tolérance à la reconnaissance ». Il entérine également, au sein des couples hétérosexuels, la diversification des formes de vie commune liée au déclin (relatif) du mariage.

Moins solennel que le mariage (il se signe au tribunal), aussi facile à contracter qu’à dissoudre, ce contrat est aussi moins protecteur (pas de droit à pension de réversion, ni à héritage en cas de décès du conjoint, par exemple). Il n’ouvre pas, en particulier, de droit à la filiation, Lionel Jospin continuant d’estimer qu’elle ne peut être fondée que sur l’indépassable « différence des sexes ».

Les droits attachés au Pacs seront néanmoins renforcés en 2006 et 2007, avant que le mariage « pour tous » ne vienne consacrer l’égalité de tous les couples devant la loi. Mais en 1999 comme en 2013, la gauche, n’assumant pas totalement ses positions, offre une tribune inespérée aux mouvements conservateurs qui, de Christine Boutin à la « Manif pour tous », enchaînent les démonstrations de force. Loin, pourtant, de toute apocalypse, le nombre d’unions entre partenaires de même sexe, Pacs et mariage confondus, s’élevait en 2024 à 17 135, contre 428 215 pour les partenaires de sexe différent.

6/ La loi SRU, moteur de la construction de logements sociaux

Portée par le ministre de l’Equipement et du Logement Jean-Claude Gayssot, la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) revoit les règles d’urbanisme (création des Scot – schémas de cohérence territoriale), et favorise le développement durable (lutte contre l’étalement urbain, encouragement des transports en commun).

Surtout, elle instaure en son article 55 une obligation, pour les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Ile-de-France) situées dans certaines agglomérations et d’autres villes de plus de 15 000 habitants, de disposer de 20 % de logements sociaux. Une ambition forte pour lutter contre la ségrégation urbaine et pour la mixité sociale qui, bien qu’insuffisamment et très inégalement appliquée, a contribué à soutenir l’effort de production de logements pour tous.

En 2013, la loi Duflot a porté ce seuil à 25 %. Mais, depuis, la construction a chuté, et la loi SRU est l’objet de vives attaques, de nombreux maires et parlementaires cherchant à en assouplir les objectifs, ou bien à élargir le champ de l’obligation au logement intermédiaire, destiné aux classes moyennes. Pour l’heure, les principes tiennent encore bon… mais pour combien de temps ?

7/ La parité politique, un principe acquis, un objectif pas encore atteint

En France, viser l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions politiques électives est une évidence qui a 25 ans. Naviguant entre les écueils des diverses tentatives échouées au cours des années 1980 et 1990, le gouvernement Jospin prend le taureau par les cornes en faisant inscrire dans la Constitution que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » (loi du 8 juillet 1999).

L’année suivante, une nouvelle loi instaure une égalité obligatoire dans les principaux scrutins de liste (élections municipales, régionales, européennes…), combinée avec un principe d’alternance entre les deux sexes dans l’ordre des candidatures. Concernant les législatives, la même loi impose des sanctions financières aux partis qui ne présenteraient pas 50 % de candidats de chaque sexe. Et ça marche : la part des femmes députées frôle les 40 % en 2017, contre 5,9 % en 1993. La parité est atteinte, ou presque, parmi les conseillères des collectivités territoriales, pour lesquelles les exigences en la matière ont été renforcées en 2007 et 2025 notamment.

Il reste encore du chemin à parcourir : la proportion de femmes députées baisse depuis 2017, équivalant à celle du Sénat (36 %), et elles ne sont encore guère nombreuses aux postes de décision ainsi, notamment, qu’au sein des intercommunalités. Le gouvernement Jospin aura néanmoins eu le mérite de mener la bataille pour imposer un principe que plus personne, aujourd’hui, ne remet en cause.

8/ Le quinquennat présidentiel, une inversion fatale au Parlement

Lorsque Lionel Jospin devient Premier ministre, l’idée de raccourcir le mandat du président de la République de sept à cinq ans est déjà ancienne. Georges Pompidou avait fait adopter un projet de loi constitutionnelle en ce sens en 1973, mais n’avait pas été plus loin. Par la suite, Valéry Giscard d’Estaing et François Mitterrand émirent des opinions favorables. Aucun d’entre eux ne se sentait capable de rester deux fois de suite sept ans à l’Elysée sans provoquer une révolution ! Il s’agissait donc, au départ, de favoriser une respiration démocratique.

Mais les cohabitations (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002) successives vont modifier l’équation. Les divergences au sein de l’exécutif entre le président et le Premier ministre apparaissent à la classe politique comme un handicap, alors que peu de voix s’élèvent pour faire valoir que la cohabitation génère un équilibre des pouvoirs favorable au débat démocratique. Par exemple, en 1986, Mitterrand refuse de signer des ordonnances, ce qui contraint Chirac à faire voter les privatisations à l’Assemblée nationale.

Un compromis se dégage finalement entre la gauche et la droite : réduction du mandat présidentiel à cinq ans, mais aussi « inversion du calendrier », puisque les élections législatives auront lieu deux mois après la présidentielle, ce qui devrait garantir l’alignement du locataire de l’Elysée et de la majorité parlementaire.

C’était contraire à la pensée du général De Gaulle, qui déclarait en 1964 : « Parce que la France est ce qu’elle est, il ne faut pas que le président soit élu simultanément avec les députés, ce qui mêlerait sa désignation à la lutte directe des partis, altérerait le caractère [...] de sa fonction de chef d’Etat. » De fait, les députés sont devenus dépendants du président de la République, et ce dernier a eu tendance, de Nicolas Sarkozy à Emmanuel Macron, à se prendre pour le Premier ministre – sans être responsable devant l’Assemblée, au mépris de la lettre de la Constitution.

9/ Sous la gauche plurielle, des privatisations massives

C’est un bilan qu’on supposerait être plutôt celui d’un exécutif de droite. Mais le gouvernement de Lionel Jospin est bien celui qui a le plus privatisé au cours des quarante dernières années. CIC, Air France, Thomson CSF (devenu aujourd’hui Thales), CNP Assurance, France Telecom, Aérospatiale-Matra (devenu ArianeGroup), le groupe minier Eramet… Qu’il s’agisse d’ouverture du capital d’une entreprise publique aux investisseurs privés ou du passage de l’Etat en dessous du seuil de contrôle (50 %), les ventes de parts d’entreprise ont été nombreuses entre 1997 et 2002.

Ces cessions ont rapporté 31 milliards d’euros sous la mandature socialiste, soit davantage que celles effectuées sous les gouvernements de droite qui ont précédé, comme celui de Jacques Chirac entre 1986 et 1988 (13 milliards d’euros) ou d’Edouard Balladur entre 1993 et 1995 (17 milliards). Mais aussi que celles des exécutifs qui ont suivi, de Jean-Pierre Raffarin à François Fillon.

Certes, il faudrait nuancer en pondérant ces sommes par la durée plus longue du gouvernement de la gauche plurielle, et faire la différence entre ouverture du capital au privé et perte de contrôle de la puissance publique. Il n’empêche, le gouvernement de Lionel Jospin s’est inscrit dans la tendance historique qui vise à réduire la place de l’Etat actionnaire dans l’économie. Alors qu’en 1997, 2 510 sociétés étaient contrôlées par la puissance publique, totalisant 1,25 million d’emplois, elles n’étaient plus 1 491 en 2003, représentant un effectif de 1,13 million, soit une réduction d’un point de pourcentage du poids de ces firmes dans l’emploi total.

10/ Les emplois jeunes, un puissant levier d’insertion

Créés en 1997 par le gouvernement de Lionel Jospin, les emplois jeunes avaient deux objectifs : lutter contre le chômage des moins de 26 ans, mais aussi développer de nouvelles activités d’utilité sociale dans le secteur non marchand, comme aide-éducateur dans les écoles ou éco-ambassadeurs dans les quartiers. Le dispositif proposait aux jeunes des CDD de cinq ans dans des collectivités locales et des associations. Lesquelles bénéficiaient d’un financement de l’Etat de 80 % au départ, mais qui baissait d’année en année avec l’idée que ces structures trouveraient le moyen de pérenniser ces postes.

Les emplois jeunes ont surtout permis de faciliter l’insertion des jeunes diplômés dans l’emploi. De 1999 à fin 2005, 310 000 postes ont été créés et 470 000 jeunes ont été embauchés. D’après une étude de la Dares datant de 2006, 86 % de ces jeunes étaient en emploi dix-huit mois après leur sortie du dispositif (à 85,5 % en CDI, 63 % étant restés chez le même employeur) alors que 9,9 % d’entre eux étaient au chômage. Un chiffre à comparer au taux global de chômage des 15-29 ans en 2005, qui atteignait 17,3 %.

Seul bémol : faute d’être ciblé sur les jeunes les plus en difficulté, ce dispositif a bénéficié à de nombreux diplômés du supérieur, qui auraient sans doute pu trouver sans difficulté un travail sans cette aide de l’Etat. Les emplois d’avenir, mis en place quelques années plus tard par François Hollande, ont corrigé cet effet d’aubaine, en se focalisant sur les jeunes peu diplômés et issus de quartiers défavorisés. Avec succès, mais ce dispositif a été abandonné sous le mandat d’Emmanuel Macron en raison de son coût.

11/ L’écotaxe, le principe pollueur-payeur adopté puis repoussé

Au chapitre de l’écologie, Lionel Jospin n’aura pas dérogé à la règle de la langue de bois vert. Si la préoccupation environnementale est portée politiquement, c’est généralement en début de mandat pour répondre aux voix qui ont permis d’être élu, avant qu’elle ne soit mise sous le boisseau à la première difficulté venue. Les choses avaient cependant plutôt bien commencé.

Après la mise à l’arrêt du réacteur nucléaire à neutrons rapides Superphénix en 1997 (mais il s’agissait surtout d’acter un échec industriel), arrive en 1999 la création de la TGAP, taxe générale sur les activités polluantes. Derrière le simple regroupement de trois écotaxes anciennes (déchets ménagers, pollution de l’air, lubrifiants), il y a l’ambition, deux ans après la signature du protocole de Kyoto, d’en étendre le champ aux consommations d’énergie des ménages et des entreprises. Pour les écologistes, c’est le principe pollueur-payeur enfin appliqué aux émissions de gaz à effet de serre. Pour les socialistes, ce sont des recettes en plus au secours du financement des 35 heures. Tout le monde est content.

Las, le 28 décembre 2000, cette extension de la TGAP inscrite dans la loi de finances pour 2001 est censurée par le Conseil constitutionnel. Les écologistes remontent au créneau, mais Lionel Jospin résiste. Pas question, à l’approche de la présidentielle, d’en rajouter une couche sur la fiscalité. Et encore moins quand les prix du pétrole grimpent en flèche. Le 28 août 2001, à l’approche du débat budgétaire, le Premier ministre tranche. Exit l’écotaxe. Toute ressemblance avec des faits récents...

12/ La Lolf, une cathédrale budgétaire inachevée

Promulguée le 1er août 2001, appliquée à partir de 2006, la loi organique de loi de finances (Lolf) est due à l’initiative de deux parlementaires, Alain Lambert et Didier Migaud, le premier étant président (UMP) de la commission des finances du Sénat, le second son homologue socialiste à l’Assemblée.

Le texte, issu d’un long travail législatif, réorganise la discussion du budget de l’Etat – autrefois centrée sur les ministères et en fait entièrement à la main du ministre du Budget – autour de « missions » et de « programmes », avec l’ambition de faire correspondre les crédits à des objectifs identifiés de politiques publiques, vérifiables au cours du temps.

On l’a constaté l’an dernier lors du « feuilleton du budget », si l’élaboration et la discussion parlementaire ont gagné effectivement en clarté, la Lolf n’a pas aboli les verrous qui permettent toujours à l’exécutif de bâillonner les députés et sénateurs (l’article 40 de la Constitution notamment, qui interdit d’accentuer les charges de l’Etat ; temps limité pour les débats ; le principe de l’entonnoir, etc.). Elle n’a pas davantage « armé » les élus en créant un organisme indépendant capable de les seconder, en évaluant par exemple les amendements proposés au débat. Il y a donc encore du chemin avant de parvenir à une « Lolf démocratique ».

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