SUNUŞ

Turizm sektörü, hem ekonomik hem de toplumsal açıdan büyük öneme sahip bir alan. Her yıl milyonlarca insanın yararlandığı konaklama işletmeleri verdikleri hizmetin özellikleri nedeniyle çok yönlü etkilenmeye açık olup, bu işletmelerde yangın, deprem gibi afetlere karşı alınan önlemlerin yetersizliği, denetim ve güvenlik mekanizmalarının etkin çalışmaması, zaman zaman ciddi felaketlerle sonuçlanabiliyor. 6 Şubat depreminde yıkılan ve pek çok insanın hayatını kaybettiği otel ve son olarak Kartalkaya Kayak Merkezi'nde bulunan Grand Kartal Otel’de meydana gelen yangın, turizm işletmelerinde denetim görev ve sorumluluğunun hangi kurumların yetkisinde olduğuna dair büyük bir tartışmayı yeniden gündeme getirdi.

Yangının hemen ardından yapılan incelemelerde, işletmenin yangın güvenliği yönetmeliğine uygunluğu konusunda eksiklikleri olduğu ortaya çıktı. 3194 sayılı İmar Kanunu ve 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu kapsamında alınması gereken tedbirlerin yeterli düzeyde alınmadığı ve işletmenin yeterince denetlenip denetlenmediği kamuoyu tarafından sorgulanmaya başlandı. Ayrıca, işletmeye verilen ruhsat sürecinde T.C. Kültür ve Turizm Bakanlığı, Belediyeler ve İl Özel İdaresi arasındaki yetki dağılımı konusundaki belirsizlikler mevzuattaki yetki karmaşasını da ortaya koydu.

Kartalkaya’da meydana gelen facia, yetki karmaşalarının ve denetim eksikliklerinin ne kadar ciddi sonuçlara yol açabileceğini gözler önüne sermektedir.

Kartalkaya faciası, siyasi tartışmaların gölgesinde kalmamalıdır. Gerçek sorumluların tespit edilmesi ve hukuki gerekliliklerin yerine getirilmesi, yalnızca adaletin tesisi için değil, benzer faciaların tekrarlanmasını önlemek için de zorunludur. Bu nedenle, konuyu politik hesaplardan bağımsız ele alarak hukukun gerektirdiği şekilde hareket etmek hepimizin ortak görevidir.

GİRİŞ

Özellikle aniden gelişen kriz durumlarında; (örneğin; işletmede deprem, yangın, sel vb. doğal afetlerin yaşanması) kriz anında konaklama işletmesi içinde bulunan konuk ve çalışanlarda görülen panik ve endişe gibi duyguların kriz öncesi dönemde belirlenen kriz planlarına işletme yönetiminin uymasını zorlaştırmaktadır. Bu nedenle; konaklama işletmelerinde kriz anında panik yaşanmaması ve kriz planının etkili bir biçimde uygulanabilmesi için işletmenin giriş-çıkış noktalarının açık tutulması ve yönlendirme levhalarının (acil çıkış levhaları vb.) işletmede bulunması gerekmektedir. Bunun yanı sıra; kriz planını uygulamakla görevli personelin moral ve malzeme desteği sağlaması ve soğukkanlı olması da krizin olumsuz sonuçlarını azaltmak açısından önem taşımaktadır. (Yılmaz, 2004: 115-116)

https://www.altso.org.tr/wp-content/uploads/2017/02/Zeki_AKINCI_Tez.pdf

Peki, turizm işletmelerinin denetiminden gerçekte hangi kurumlardan sorumludur? Mevzuatta yer alan yükümlülükler net mi? Sorumlular belirlenerek hesap verebilirlik sağlanıyor mu?

Turizm işletmelerinin ruhsatlandırılması, belgelendirilmesi ve denetimi, 2634 sayılı Turizm Teşvik Kanunu, 4857 sayılı İş Kanunu, 5194 sayılı Turizm Yatırımları ve İşletmeleri Kanunu, 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu, 3194 sayılı İmar Kanunu, 2872 sayılı Çevre Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu gibi çeşitli mevzuatlar çerçevesinde birden fazla kurumun yetkisinde bulunuyor. İlgili düzenlemeler kapsamında, Kültür ve Turizm Bakanlığı turizm işletme belgelerinin verilmesi ve denetlenmesiyle yetkilendirilirken, belediyeler işyeri açma ve çalışma ruhsatları ile imar uygunluğunu sağlamakla yükümlüdür. Ayrıca İtfaiye teşkilatı belediyeler uhdesinde teşkilatlandığından buna ilişkin sorumlulukları da bulunmaktadır. Ayrıca, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı iş sağlığı ve güvenliği kurallarına uygunluğun sağlanmasını denetlerken, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ise yapı güvenliği ve çevresel uygunluk denetimlerini gerçekleştirmektedir. İşletmelerin faaliyet gösterebilmeleri için farklı kanunlar kapsamında ruhsat ve denetim mekanizmalarından geçmeleri gerekiyor.

Kartalkaya yangınında görüldüğü gibi, denetim süreçlerinde yetki dağılımının net olmaması, kriz anlarında kurumların birbirlerini suçlamasına neden olabiliyor. Geçmişte de yaşanan örnekler yetki karmaşasının sadece kurumsal değil, can kayıplarına neden olabilecek somut bir sorun olduğunu ortaya koymaktadır. Bu nedenle, şu soruların netleştirilmesi gerekiyor:

- Denetimler süreklilik arz ediyor mu?

- Standartlara uymayan işletmelere caydırıcı cezalar veriliyor mu?

- Kriz anlarında sorumluluklar hızlı bir şekilde belirleniyor mu?

Turizm işletmelerinin denetimi konusunda yetki karmaşalarının giderilmesi için ilgili kanun ve yönetmeliklerde açık ve net düzenlemeler yapılmalıdır. Özellikle 2634 sayılı Turizm Teşvik Kanunu'nda turizm tesislerinin denetim yetkileri daha ayrıntılı olarak belirlenmeli, belediyeler ve Bakanlık arasındaki görev paylaşımı netleştirilmelidir. 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun’da turizm tesislerinin yapısal güvenliği açısından sorumlulukların keskin hatlarla ayrılması sağlanmalı ve bağımsız denetim mekanizmaları oluşturulmalıdır. 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu'nda ise turizm işletmelerine özgü risk değerlendirme kriterleri belirlenerek, yangın güvenliği önlemlerine ilişkin yaptırımlar güçlendirilmelidir. Aksi takdirde, yeni felaketlerin yaşanması içten bile değildir. Kamu güvenliği ve can kayıplarının önüne geçilmesi için sorumluların tespit edilerek en ağır cezaları alması sağlanmalıdır.

TURİZM İŞLETMELERİNİN DENETLENMESİNDE SORUMLULUK

Kamu hizmeti, geniş tanımıyla, devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların denetimi ve gözetimleri altında, ortak gereksinimleri karşılamak ve kamu yararını sağlamak için topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinliklerdir. Bir kamu hizmetinin genel idare esaslarına göre yürütülmesi, o kamu hizmetinde kamusal yönetim usullerinin geçerli olmasını ifade etmektedir. Bu kapsamda kamusal yönetim usullerinin geçerli olduğu asli ve sürekli bir kamu hizmetinin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi zorunludur. ( AYM Esas Sayısı : 2019/27 Karar Sayısı : 2019/56)

Kamu hizmetlerinin aksamaya yer vermeyecek şekilde süreklilik içerisinde devam etmesi ise yasalar çerçevesinde belirlenen görev ve yetki ile tanımlanmıştır. Bolu Köroğlu Dağı Kültür ve Turizm Koruma Ve Gelişim Bölgesi içinde bulunan Kartalkaya Kayak Merkezinde meydana gelen facia nedeniyle meydana gelen yangın öncesinde otelin ruhsatlandırma, belgelendirme, denetim ve kontrol süreçlerinde hangi kurumun sorumlu olduğu hususu tartışılmaya başlandı. Vatandaş açısından kamu hizmetlerinin bütünselliği ve devletin kurumlarına olan güven duygusunun genelliği unutularak her kurum kendini savunmaya başladı. Tabi bu konuda asıl önemli olan ilgili mevzuatın ne dediği.

Türkiye'de turizm işletmelerinin denetlenmesi birden çok mevzuat çerçevesinde, birden fazla kurum tarafından yapılmaktadır.

Bu denetim de başta 2634 sayılı Turizm Teşvik Kanunu olmak üzere 4857 sayılı İş Kanunu, 5194 sayılı Turizm Yatırımları ve İşletmeleri Kanunu, 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu, 3194 sayılı İmar Kanunu, 2872 sayılı Çevre Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, , 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Kanunu, gibi mevzuat çerçevesinde; işletmeye işyeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesi, bunun verilebilmesi için başta yangın yeterlilik belgesi ve imar kanununa ve yönetmeliklere uygunluk vs gibi belgelerin istenmesi, işletme belgesinin verilmesi ve bunun için gerekli kontrol ve denetimin yapılması, çalışma yerinin iş sağlığı ve güvenliği açısından denetlenmesi ve bunun için yangın sensörü, baca vs güvenliğe ilişkin hususların raporlanması gibi tüm hususlar silsile içinde yapılmaktadır.

İDARENİN YETKİ GÖREV VE SORUMLULUĞU

BELEDİYE

Belediyelerin, İmar Kanunu, Ruhsat ve Denetim Yönetmelikleri, Çevre Kanunu kapsamında Belediyelerin denetim yükümlülüğü bulunmaktadır.

Bu kapsamda yerel yönetimler, turizm işletmelerinin inşaat ruhsatlarını, çevre düzenlemelerini ve yapı güvenliğini denetler. İşyeri açma ve çalışma ruhsatını uygun koşulların varlığı halinde verme yetkisi Belediyeye aittir. Ayrıca işletmelerin çevreye olan etkilerini ve çevre düzenlemelerine uyumlarını kontrol ederler.

3194 sayılı İmar Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu Belediye İmar Müdürlüklerinin Denetim Alanı: Belediyeler, turizm işletmelerinin yangın güvenliğiyle ilgili yapılaşma standartlarını denetler. Yangın çıkışı, yangın merdivenleri, yangınla mücadele ekipmanlarının yerleştirilmesi gibi yapısal unsurların imar yönetmeliklerine uygunluğunu kontrol eder.

İmar Kanununun Kapsamı Madde 2’de “ Belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan yerlerde yapılacak planlar ile inşa edilecek resmi ve özel bütün yapılar bu Kanun hükümlerine tabidir.”

Bu Kanunda, 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu hükümlerine aykırılık bulunması durumunda, 5302 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı, söz konusu Kanunun 70 inci maddesi ile hüküm altına alınmıştır.

İmar Kanunu “İstisnalar” başlıklı Madde 4 – “2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, bu Kanunun ilgili maddelerine uyulmak kaydı ile 2960 sayılı İstanbul Boğaziçi Kanunu ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun ile diğer özel kanunlar ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümleri uygulanır.” hükmünü içermektedir.

İşyeri Açma Ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik(Resmî Gazete Tarihi: 10.08.2005 Resmî Gazete Sayısı: 25902 )

Yetkili idare: Belediye sınırları ve mücavir alanlar dışı ile kanunlarda münhasıran il özel idaresine yetki verilen hususlarda il özel idaresini, büyükşehir belediyesi sınırları içinde büyükşehir belediyesinin yetkili olduğu konularda büyükşehir belediyesini, bunların dışında kalan hususlarda büyükşehir ilçe belediyesini, belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde belediyeyi, organize sanayi bölgesi sınırları içinde organize sanayi bölgesi tüzel kişiliğini, endüstri bölgesi sınırları içinde Sanayi ve Teknoloji Bakanlığını ve teknoloji geliştirme bölgesi yönetici şirketi ile bölgede yer alan AR-GE ve tasarım faaliyetinde bulunan firmalar için Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı il müdürlüklerini,

5. maddesinde İşyerlerinde aranacak genel şartlara yer verilmiştir. “Yetkili idareler, işyeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesinden sonra yapacakları denetimlerde bu hususların yerine getirilip getirilmediğini kontrol eder.

(Değişik üçüncü fıkra: 19/3/2007 – 2007/11882 K.) “Turizm işletme belgeli tesisler, işletme belgesinin düzenlenmesine esas hususlarla ilgili olarak sadece Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından denetlenir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ile turizm alan ve merkezlerinde Çevresel Etki Değerlendirmesi olumlu kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi gerekli değildir kararı verilen ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında yer alan yatırımlar için işyeri açma ve çalışma ruhsatı, yetkili idareler tarafından başka bir işleme gerek kalmaksızın onbeş gün içinde verilir.” hükmünü içermektedir.

Bu hükme göre eğer bir işletme Turizm işletme belgeli tesislerden ise , işletme belgesinin düzenlenmesine esas hususlarla ilgili olarak sadece Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından denetlenir.

Umuma açık istirahat ve eğlence yerleri için bu hususlar işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmeden önce yerinde kontrol edilir.

Belediye Kanunun “Acil durum plânlaması başlıklı Madde 53-“ Belediye; yangın, sanayi kazaları, deprem ve diğer doğal afetlerden korunmak veya bunların zararlarını azaltmak amacıyla beldenin özelliklerini de dikkate alarak gerekli afet ve acil durum plânlarını yapar, ekip ve donanımı hazırlar.

Acil durum plânlarının hazırlanmasında varsa il ölçeğindeki diğer acil durum plânlarıyla da koordinasyon sağlanır ve ilgili bakanlık, kamu kuruluşları, meslek teşekkülleriyle üniversitelerin ve diğer mahallî idarelerin görüşleri alınır.”

Toplumsal yaşamın zorunlu gereksinimlerinden olan düzenlilik ve süreklilik isteyen itfaiye hizmeti, niteliği gereği bir kamu hizmetidir. İtfaiye teşkilatı tüm dünyada kurumsallaşmış en yaygın acil durum örgütlerindendir. İlk kurulduğu dönemde görev alanı yangınla mücadeleyle sınırlı olan itfaiye teşkilatı günümüzde daha geniş bir görev alanıyla faaliyet göstermektedir. Nitekim 21/10/2006 tarihli ve 26326 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye İtfaiye Yönetmeliği’nin 6. maddesinde yangınlara müdahale etme ve yangını söndürme görevinin yanı sıra her türlü kaza, çökme, patlama, mahsur kalma ve benzeri durumlarda teknik kurtarma gerektiren olaylara müdahale etmek ve ilk yardım hizmetlerini yürütmek; arazide, su üstü ve su altında her türlü arama ve kurtarma çalışmalarını yapmak, su baskınlarına müdahale etmek ve doğal afetler ile olağanüstü durumlarda kurtarma çalışmalarına katılmak gibi pek çok husus itfaiye teşkilatının görevleri arasında sayılmıştır.

..itfaiye hizmeti, yaşam hakkının korunmasını sağlama yönü nedeniyle son derece önemli bir kamusal hizmet alanıdır. Kamu düzeni ve güvenliğini doğrudan ilgilendiren itfaiye hizmetinin bireylerin can ve mal güvenliğini sağlamak amacıyla, hataya ve ihmale yer vermeyecek şekilde hassas ve özenli bir biçimde sunulması gerekir.

Bu hassasiyeti gereği Belediye İtfaiye Yönetmeliği 5/2 maddesinde “Belediye itfaiye teşkilatında ihtiyaca göre birimler oluşturulabilir. Birimlerin kurulmasında; beldenin nüfusu, fiziki ve coğrafi yapısı, yangın ve diğer afetlere hassasiyeti ile gelişme potansiyeli dikkate alınır.” hükmü getirilmiştir.

Yine aynı yönetmeliğin 6/h) maddesinde Binaların Yangından Korunması Hakkındaki Yönetmelik hükümlerine göre belediye meclisince tespit edilecek ücret karşılığında baca temizliği yapmak ya da belediye tarafından yetkilendirilmiş kişi ve kuruluşlara yaptırmak ve bacaları yangına karşı önlemler yönünden denetlemek.” hükmüne yer verilmiştir. Aynı hükümler 07.07.2022 tarih 2022/373 Sayılı Meclis kararı ile revize edilerek yürülüğe giren Bolu Belediyesi İtfaiye Müdürlüğü Görev Yetki ve Sorumluluk ve Çalışma Yönergesinde de mevcuttur.

İtfaiye teşkilatının amacı ve mevzuatta sayılan görevleri dikkate alındığında itfaiye faaliyetinin kamu güvenliğini korumak amacıyla kullanılan bir tür idari kolluk görev ve yetkisi olduğu kabul edilmektedir. Ülkemizde itfaiye hizmeti, yerel yönetimler tarafından yerine getirilmektedir. Belediyenin kendisine kanunla verilen itfaiye hizmeti görevinin müşterek mahallî ihtiyaçları karşılamak ve kamu yararını sağlamak amacıyla yapılan genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmeti niteliği taşıdığında kuşku bulunmamaktadır.

İtfaiye hizmetinin, belediyelerin gerçekleştirmek zorunda olduğu diğer birçok hizmetten ayıran kendine özgü nitelikleri, bu hizmetin genel idare esaslarına göre memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi gereken asli ve sürekli bir görev kapsamında değerlendirilmesini gerekli kılmaktadır. İtfaiye hizmetinin bizzat varlık nedeni ve doğası, Anayasa’nın devletin temel amaç ve görevlerine ilişkin 5. maddesi ve kişinin dokunulmazlığı, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına ilişkin 17. maddesiyle ilgisi ve kamu düzeni ve güvenliğiyle ilişkisi, anılan hizmetin genel idare esaslarına göre memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi gereken asli ve sürekli bir görev olduğunu daha belirgin olarak ortaya koymaktadır. (AYM Esas Sayısı: 2019/27 Karar Sayısı: 2019/56), (Anayasa Mahkemesi’nin 1/4/2015 tarihli ve E.2013/50, K.2015/38 sayılı kararı)

Belediye itfaiye teşkilatları, turizm işletmelerinde yangın güvenliği tedbirlerinin alınması, yangın söndürme ekipmanlarının uygunluğu, yangın çıkışı, yangın alarm sistemleri gibi konularda denetim yapar. İtfaiye ekipleri ayrıca, işletmelerin yangın güvenliği yönetmeliğine uygun olup olmadığını kontrol eder.

Binaların Yangından Korunması Hakkında Yönetmelik

Yönetmeliğin çeşitli maddelerinde: Sulu boru sistemi, Tek yönlü kaçış mesafesi, Türk Standartları Enstitüsünce yürürlüğe konulmuş Türk standartlarını, Yağmurlama (sprinkler) sistemi, Yangın Algılama ve Uyarı Sistemleri , Alarm sistemi, Yangına karşı dayanım (direnç), Ürünün Yangına tepkisi, Yangın bölgesi (zonu), Yangın kesici, Yangın duvarı, Yangın güvenlik holü, Yangın kapısı, Yangın kompartımanı, Yangın perdesi, Yırtılma yüzeyi, Yapı sorumluları, Döşemeler, cephe ve çatı özellikleri, Binalarda kullanılacak yapı malzemeleri, Kaçış güvenliği esasları, Kaçış Yolları Çıkış kapasitesi ve kaçış uzaklığı, Kaçış yolu sayısı ve genişliği, Korunumlu iç kaçış koridorları ve geçitler, Dış kaçış geçitleri, Kaçış merdivenleri, havalandırma, Acil çıkış zorunluluğu, Acil durum aydınlatması ve yönlendirmesi, Yangın tahliye projesinin ne olduğu tanımlanmış ve açıklanmış bulunmaktadır.

Yönetmelik hükümlerinin uygulanmasından; Yapı ruhsatı vermeye yetkili idareler, Yatırımcı kuruluşlar, Yapı sahipleri, İşveren veya temsilcileri, tasarım ve uygulamada görevli mimar ve mühendisler ile uygulayıcı yükleniciler ve imalatçılar, yapı yapılmasında ve kullanımında görev alan müşavir, danışman, proje kontrol, yapı denetimi ve işletme yetkilileri, görevli, yetkili ve sorumludur.

Bu Yönetmelik hükümlerine uyulmaması sebebiyle meydana gelen yangın hasarlarından dolayı; Yapı inşasında yer alan yapı sahipleri, işveren ve işveren temsilcileri, tasarımda, uygulamada ve denetimde görevli mimar ve mühendisler, yapı denetimi........

© Hukuki Haber